PROYECTO DE LEY


Expediente 5053-D-2018
Sumario: EXTINCION DE DOMINIO SOBRE LOS BIENES PROVENIENTES DE ACTIVIDADES ILICITAS. REGIMEN.
Fecha: 22/08/2018
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


LEY:
EXTINCION DE DOMINIO DE BIENES VINCULADOS A LA CRIMINALIDAD COMPLEJA
TÍTULO I
DE LA EXTINCIÓN DE DOMINIO
Artículo 1 – Objeto. La presente ley tiene por objeto regular la extinción de dominio de los bienes que se hubieran utilizado para la comisión y/o sean el resultado de las actividades ilícitas enumeradas en el artículo 4.
Artículo 2 – Efectos. La extinción de dominio produce la pérdida del derecho patrimonial sobre un bien a favor del Estado, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para su titular o beneficiario real y sin necesidad de condena penal, sin perjuicio de lo previsto en el Título III.
Artículo 3 – Causales. La extinción de dominio procede en los siguientes supuestos:
1. Cuando exista incremento patrimonial injustificado, en cualquier tiempo, sin que se explique su origen lícito.
2. Cuando el bien o los bienes de que se trate provengan directa o indirectamente de una de las actividades ilícitas enumeradas en el artículo 4.
3. Cuando los bienes de que se trate hubieran sido utilizados para la comisión de las actividades ilícitas enumeradas en el artículo 4.
4. Cuando los bienes de que se trate provengan de la enajenación o permuta de otros que tengan su origen, directa o indirectamente, en las actividades ilícitas enumeradas en el artículo 4.
5. Cuando los bienes de que se trate estuvieran afectados en un proceso penal y su origen, su utilización o su destino ilícito no hubiera sido objeto de investigación o habiéndolo sido, no se hubiera tomado sobre ellos una decisión definitiva por cualquier causa.
6. Cuando los derechos de que se trate recaigan sobre bienes de procedencia lícita, pero que hubieran sido utilizados o destinados a ocultar o mezclarlos con bienes de procedencia ilícita.
Se exceptúan de lo dispuesto los casos de títulos negociados en centrales de depósito de valores, debidamente acreditadas ante la autoridad competente, siempre y cuando los intermediarios que actúen en ellas cumplan con las obligaciones de informar operaciones sospechosas en materia de lavado de activos, de conformidad con las normas vigentes.
7. Cuando no se justifique el origen lícito de los bienes perseguidos en el proceso.
8. Cuando constituyen ingresos, frutos, rentas, rendimientos u otros beneficios derivados de esos mismos bienes.
Artículo 4 – Actividades ilícitas. Las actividades ilícitas a que se refiere el artículo 3 son las siguientes:
1. Las previstas en el artículo 5, con excepción de los supuestos descriptos en los dos últimos párrafos; el artículo 6 (primer y tercer párrafo); los artículos 7, 8, 10, 23, 24, 29 bis y concordantes de la Ley Nº 23.737.
2. Las previstas en los artículos 145; 145 bis; 145 ter; 146; 148 bis.
3. Las previstas en los artículos 41 quinquies y 306 del Código Penal de la Nación.
4. Las previstas en los artículos 210; 210 bis del Código Penal de la Nación.
5. Las previstas en los artículos 256; 256 bis; 257; 258; 258 bis; 259, 260, 261, 262, 263, 264, 265, 266, 267, 268, 268 (1) y 268 (2) del Código Penal de la Nación.
6. Las previstas en los artículos 303 y 306 del Código Penal de la Nación cuando los delitos a los que están vinculadas fueran algunos de los mencionados precedentemente.
Artículo 5 - Derecho de propiedad. La extinción de dominio no será aplicable cuando el bien hubiere sido adquirido de buena fe.
TÍTULO II
DE LA ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO
Artículo 6 – Naturaleza. La acción de extinción de dominio es de naturaleza jurisdiccional, de carácter real y de contenido patrimonial. Procede sobre cualquier derecho real, principal o accesorio, independientemente de quien sea su titular y sobre los bienes comprometidos.
También procede respecto de los bienes objeto de sucesión por causa de muerte, cuando dichos bienes correspondan a cualquiera de las actividades enumeradas en el artículo 4.
Esta acción es autónoma de cualquier otra, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe y a título oneroso.
Artículo 7 - Imprescriptibilidad. La acción de extinción de dominio es imprescriptible.
Artículo 8 - Competencia. La acción de extinción de dominio que corresponda a un delito de competencia federal, tramita ante el Fuero en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal o ante los tribunales federales del interior del país con competencia en lo contencioso administrativo y conforme las reglas del proceso ordinario del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (CPCCN), con las especificidades expresamente previstas en esta ley.
Artículo 9 – Competencia Federal. Legitimación. La acción debe ser iniciada de oficio por el Ministerio Público Fiscal, cuando concurra alguna de las causales previstas en el artículo 3 de la presente ley.
El Procurador General de la Nación dictará instrucciones generales a fin de precisar los alcances de esta facultad.
Una vez promovida la demanda, el desistimiento del proceso o del derecho por parte del Ministerio Público Fiscal, debe contar con la conformidad de un Fiscal General que corresponda en razón de la jurisdicción territorial de que se trate.
Artículo 10 – Competencia ordinaria. La acción de extinción de dominio que corresponda a un delito de competencia ordinaria tramita ante el fuero y por el procedimiento regulado en la Provincia o en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por ante cuyos tribunales deba tramitar, haya tramitado o tramite la causa o el caso penal cuyo objeto sea la investigación y el juzgamiento de alguna de las actividades ilícitas en las que se funda la acción.
Artículo 11 – Competencia territorial. La acción debe promoverse ante el tribunal del lugar donde se encuentren ubicados o se descubran los bienes vinculados a cualquiera de los delitos mencionados en el artículo 4.
No será aplicable el fuero de atracción dispuesto para los juicios universales.
Artículo 12 - Debido proceso. Se garantizará el derecho de defensa y el derecho al debido proceso del demandado, permitiendo al afectado ser parte y presentar pruebas, oponerse a las pretensiones que se estén haciendo valer en contra de los bienes y ejercer el derecho de contradicción.
Artículo 13 - Medidas cautelares. El juez dictará las medidas cautelares conducentes para garantizar la eficacia del proceso de extinción de dominio.
Ellas podrán consistir en la suspensión del poder dispositivo, el embargo y el secuestro de los bienes, de dinero en depósito en el sistema financiero, de títulos valores, de los
rendimientos de los anteriores o la orden de no pagarlos cuando fuere imposible su aprehensión física.
Mientras el dinero o los títulos valores se encuentren sujetos a medidas cautelares, las instituciones financieras que reciban la respectiva orden abrirán una cuenta especial a la orden del juzgado interviniente, que genere rendimientos a tasa comercial capitalizables mensualmente.
Los bienes que amenacen deterioro o cuyo mantenimiento resulte gravoso en relación con su valor de realización, podrán ser enajenados mediante subasta judicial o venta directa, en su caso, por disposición judicial. Su producido se depositará en una cuenta especial que genere rendimientos a tasa comercial capitalizables mensualmente.
Artículo 14 – Bienes por valor equivalente. Cuando no resulte posible aprehender materialmente, identificar, localizar o incautar los bienes objeto de la acción de extinción de dominio, o cuando un tercero de buena fe acredite ser titular del derecho de propiedad de los mismos y esta hubiera sido adquirida a título oneroso, la acción de extinción de dominio procederá sobre otros bienes de origen lícito que tengan un valor equivalente.
TÍTULO III
SENTENCIA. EFECTOS
Artículo 15 - Efectos. La sentencia declarará la extinción de dominio de todos los derechos, principales o accesorios, y ordenará su transmisión a favor del Estado Nacional, de la Provincia o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda.
La sentencia firme que declare la extinción de dominio, además de valer como título legítimo y ejecutivo, tendrá por efecto que los respectivos bienes se transfieran a favor del Estado que corresponda y pasen a su dominio, para que proceda de acuerdo con las disposiciones de la presente ley y, en su caso, de lo que dispongan las leyes provinciales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Artículo 16 - Bienes por valor equivalente. En la misma sentencia, el juez o tribunal competente hará declaración de extinción de dominio sobre bienes de valor equivalente del mismo titular, cuando en la ejecución de la sentencia no resultare posible identificar, ubicar o extinguir el dominio de los bienes determinados sobre los cuales verse la acción.
Artículo 17 -Restitución. En el caso de que se declare la improcedencia de la extinción de dominio, el juez ordenará la restitución de los bienes a su titular. Si al momento de quedar firme la sentencia el o los bienes hubieren sido enajenados, el titular recibirá el producto de dicha enajenación más las compensaciones que fije el juez, a su solicitud, en concepto de daños sufridos por la privación del bien.
En la misma resolución deberá disponer la notificación a los órganos de fiscalización, para que se inicien de inmediato las investigaciones a los efectos impositivos, pago de multas y acciones penales, civiles y administrativas correspondientes. Esta comunicación
se realizará en un plazo no mayor de veinticuatro (24) horas desde la fecha de la resolución.
TITULO IV
COOPERACIÓN CON EL PROCESO. RETRIBUCIÓN
Artículo 18 - Retribución. El particular que denuncie de manera eficaz, o que en forma efectiva contribuya a la obtención de evidencias para la declaratoria de extinción de dominio recibirá una retribución equivalente de hasta el 5% del producto que el Estado obtenga por la liquidación de dichos bienes, o del valor comercial de los mismos, dependiendo de la colaboración, cuando el Estado los retuviere para cualquiera de sus órganos o dependencias. La retribución la fijará el Juez en la sentencia, de oficio, o a petición del Fiscal.
Artículo 19 – Allanamiento. En caso de allanamiento, el juez fijará un beneficio al demandado equivalente de hasta el 3 % del valor de los bienes por los que se allana. El juez fijará el beneficio aplicando criterios de oportunidad y conveniencia, a tal fin tendrá en cuenta los costos y dificultades que podría aparejar la tramitación del proceso de extinción de dominio, y la magnitud de los bienes involucrados.
TÍTULO V
DESTINO DE LOS BIENES
Artículo 20 - Administración y disposición de los bienes. Créase en el ámbito de la Secretaría de Justicia y Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación la Oficina Federal de Bienes Recuperados, la que tendrá como misión la administración, conservación y disposición de los bienes cuyo dominio fuera declarado extinguido de acuerdo con lo dispuesto por esta ley, respecto de aquellos vinculados con delitos de competencia federal, así como también de los afectados a medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio.
Artículo 21 - Disposición de los bienes con extinción de dominio. Los bienes y efectos que no consistan en dinero u otros instrumentos de pago al portador, que sean de libre comercio y susceptibles de valoración económica, podrán ser vendidos o conservados dependiendo de lo que la Oficina Federal de Bienes Recuperados estime conveniente. La venta de los bienes se realizará mediante subasta pública.
La Oficina Federal de Bienes Recuperados resolverá la conservación de los bienes en forma fundada, debiendo indicar en el acto administrativo a qué organismo del Estado Nacional serán destinados.
Artículo 22 - Conservación de los bienes. Con el fin de garantizar que los bienes sean o continúen siendo productivos y generadores de empleo, y colaborar con los gastos que genere su conservación y custodia, la Oficina Federal de Bienes Recuperados podrá celebrar cualquier acto y/o contrato que permita una eficiente administración de los bienes y recursos.
Artículo 23 – Donación y destrucción. La Oficina Federal de Bienes Recuperados no podrá donar o destruir los bienes bajo su custodia, sin orden judicial que la autorice. Será competente para entender en esa autorización el juez que declaró la extinción de dominio respecto del bien.
Asimismo, los bienes afectados con medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio podrán ser destruidos, previa autorización judicial, cuando:
a. Sea necesario u obligatorio dada su naturaleza;
b. Representen un peligro para el medio ambiente;
c. Amenacen ruina.
d. Resulte más gravoso su mantenimiento que el posible resultado de su enajenación.
Artículo 24 – Destino de los fondos y de los bienes recuperados. Tanto el dinero como los fondos provenientes de la enajenación de los bienes recuperados serán transferidos por la Oficina Federal de Bienes Recuperados a la cuenta que indique el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, dentro del plazo de 180 días de obrar bajo su custodia.
Los bienes cuya conservación se haya resuelto serán entregados al organismo público para el cual hubieran sido destinados.
TÍTULO VI
COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Artículo 25 - Cooperación internacional. El Estado Nacional celebrará tratados internacionales de asistencia recíproca para facilitar la aplicación de la presente ley respecto de bienes que se encuentren en el extranjero, así como para prestar colaboración
en procesos de extinción de dominio iniciados en otros países respecto de bienes ubicados en territorio nacional.
TITULO VII
Artículo 26 – Deróguese el artículo 305 del Código Penal.
Artículo 27- De forma.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Enfrentamos hace ya décadas en nuestra región el desarrollo de grandes redes criminales cuya resistencia a los mecanismos de persecución y eliminación resulta incontrastable. Para los expertos los conceptos de “criminalidad compleja” y de “crimen organizado” se ven superados por lo que denominan la “Macro-Criminalidad.”
El concepto de “Macro-Criminalidad” o macro-red no es una simple sofisticación lingüística, tiene una clara implicación práctica y útil en su adopción: reconocer que una red criminal es muy compleja permite reconocer que investigar, juzgar y sancionar algunas situaciones de criminalidad requiere capacidades excepcionales de investigación y de enfoque normativo y jurisprudencial. Los tradicionales crímenes contemplados en el código penal, las tradicionales técnicas de investigación y juzgamiento, tienden por lo tanto a ser insuficientes al momento de enfrentar el crimen complejo (ver Macrocriminalidad Complejidad y Resiliencia de las Redes Criminales, Robert J. Bunker; Francisco Gómez; John P. Sullivan; y José Ugaz Sánchez-Moreno, de 2016, editado por I-Universe).
Ante esta realidad, tanto los países en forma individual como la comunidad internacional, a través de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) y otros tratados, han previsto diferentes alternativas regulatorias para recuperar los activos provenientes del ejercicio de estas actividades criminales.
Los países europeos, con fundamento en una directiva de la Unión Europea adoptada en 2005, han adoptado un modelo de decomiso ampliado. Este sistema permite que luego de que una persona ha sido condenada por un delito productor de ganancias económicas, un tribunal, utilizando estándares de prueba más relajados que los penales —incluyendo presunciones que invierten la carga de la prueba y que el imputado puede rebatir—, decomise activos provenientes de actividades delictivas, aunque sean distintas de aquellas por las cuales la persona fue condenada.
En Gran Bretaña se presume que todos los activos obtenidos seis años antes de la condena tienen origen ilegal. Francia, Polonia, Dinamarca, Holanda, Alemania, Estonia y España tienen sistemas de decomiso ampliado sobre la base de presunciones.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos sostiene que el decomiso ampliado no viola derechos fundamentales como el principio de inocencia o la prohibición de ser obligado a declarar contra uno mismo.
También la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) exige que los Estados parte consideren la posibilidad de invertir la carga de la prueba sobre el origen lícito del producto del delito después de la condena (artículo 31.8).
Otros Estados han optado por regular el decomiso sin condena, también denominado decomiso civil o extinción de dominio. Este sistema opera en forma complementaria con el decomiso penal clásico y puede desarrollarse en un proceso civil o penal, sin necesidad de que exista condena penal previa. El Estado inicia una acción patrimonial real sobre la cosa (no sobre la persona) para cuestionar su origen lícito, en general con un estándar de prueba civil, lo que permite que quien se considera legítimo propietario defienda su título.
Esta estrategia fue adoptada inicialmente en Italia, durante la lucha contra las mafias, pero suele ser aplicada en países de derecho anglosajón como Estados Unidos, Australia, Irlanda y el Reino Unido.
En Colombia, México, Perú, Guatemala, Honduras y El Salvador se ha legislado bajo el nombre de “extinción de dominio”.
En nuestro país, en el año 2011 se incluyó en el Código Penal un sistema restringido de decomiso sin condena (también denominado "anticipado") para el financiamiento del terrorismo y los delitos contra el orden económico y financiero. Este sistema permite que el Estado recupere las ganancias del delito incluso sin una condena
penal cuando se demuestra el origen ilícito de los bienes o el hecho del que provienen y las personas no pueden ser enjuiciadas por fallecimiento, fuga, prescripción, etcétera.
Si bien es claro que el decomiso sin condena previa no viola, per se, el principio de inocencia ni el derecho de propiedad, es virtualmente ignorado por nuestros tribunales penales.
En la región fue Colombia quien avanzó en la reglamentación de la acción de extinción de dominio, mediante la sanción en el año 2002 de la Ley Nº 793, cuya constitucionalidad fue reconocida claramente por la Corte Suprema (sentencia C-374, recogida por la C. 740 de 2003: “La sentencia mediante la cual se declara la extinción del dominio, desvirtúa la presunción de que quien exhibía la titularidad de la propiedad de uno o varios bienes, que se procuró en contra del orden jurídico, la tenía de manera legítima. No se trata entonces de despojar al propietario de un derecho, sino que declara –como el artículo 34 de la Constitución lo estatuye claramente– que tal presunta propiedad, dado su irregular origen, nunca se hizo merecedora de la garantía ofrecida por la Constitución, ni a la luz del artículo 30 de la Carta Política anterior, ni con arreglo al 58 de la hoy vigente. Estos preceptos han partido del esencial presupuesto de la licitud para cobijar bajo el manto de la legitimidad y la tutela jurídica el derecho alegado por alguien. Resulta, entonces, que la sentencia es meramente declarativa: aquél que aparecía como titular del derecho de propiedad jamás lo fue ante el Derecho colombiano, pues su titularidad estaba viciada desde el principio”.
La República Argentina no cuenta con una ley de extinción de dominio, a pesar de ser signataria de múltiples tratados y convenciones internacionales que nos interpelan en tal sentido, v. gr.: la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas (ley 24072), la Convención Interamericana contra la Corrupción (ley 24759), la Convención Internacional contra la Delincuencia Organizada Transnacional y protocolos complementarios (ley 25632), la Convención
Interamericana contra el Terrorismo (ley 26023) y el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo (ley 26024).
En nuestro país son numerosos los proyectos iniciados en ambas Cámaras de este H. Congreso, pero hasta el presente no hemos logrado aprobar esta norma que resulta fundamental para el combate del crimen organizado y para darle a nuestra ciudadanía la seguridad de la eficacia del Estado en el control del delito y en la recuperación de los fondos sustraídos en perjuicio de la calidad de vida de todos los habitantes de la Nación.
Ahora bien: desde el punto de vista constitucional, la extinción de dominio ha sido objetada toda vez que el hecho de que se trate de un "proceso contencioso administrativo" no impide desconocer que lo que motoriza estos procesos es la presunción de ilicitud en la obtención del patrimonio, lo que atentaría contra el principio de presunción de inocencia. Sin embargo, la presunción de inocencia gravita fundamentalmente en el proceso penal (es una garantía constitucional del derecho penal, art. 18, Const. Nac.). Además, no hay una presunción legal de la ilicitud, sino un proceso programado sobre la técnica de la inversión de la carga de la prueba, lo cual no es novedoso, relacionándose con una prerrogativa estatal bastante frecuentemente utilizada en la legislación fiscal y, además, se corresponde con la teoría del reparto dinámico de las cargas probatorias, ya que quien está en mejores condiciones de demostrar la licitud del bien es el interesado.
El proyecto que ahora presento a la consideración de mis pares contiene el análisis de las normas vigentes en otros países, de los proyectos presentados ante este H. Congreso y de las opiniones de los expertos reconocidos internacionalmente, a fin de componer un régimen acorde con los principios y derechos garantizados por nuestra Constitución Nacional, que además respete las autonomías provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires y que a la vez supere muchas de las limitaciones que presentan los proyectos a estudio de este cuerpo.
Sabemos que atar la extinción de dominio al dictado de una sentencia penal definitiva respecto de delitos vinculados a la “corrupción”, que en nuestro país virtualmente no tienen condena, no solamente no es efectivo, sino que reafirma la sensación de impunidad que nos afecta como comunidad.
Nadie ignora que la duración de estos procesos es prolongadísima, y que en la mayoría de los casos no se llega a la instancia de juicio. Datos recientes del Observatorio de Causas de Corrupción de Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) muestran que el promedio de duración de estos casos es de 14 años, que sólo el 15% llega a juicio y que apenas 7 casos (de 63) tuvieron condena en los últimos 20 años.
Esta falta de efectividad reconoce muchas causas: la insuficiencia de recursos y de entrenamiento técnico apropiado de los funcionarios y magistrados del Poder Judicial; la débil formación ética de los abogados; el régimen que impone un Código Procesal inquisitivo y obsoleto.
Por ello el proyecto que presento contiene la regulación del sistema de extinción de dominio mediante el ejercicio de una acción independiente, autónoma y real; que en tanto esté vinculada a un delito de competencia federal será entablada ante tribunales con competencia en lo Contencioso Administrativo Federal. y su procedimiento se regirá por el Código Procesal en lo Civil y Comercial de la Nación. Y si está vinculada a un delito de competencia ordinaria tramitará por el procedimiento y ante los tribunales que establezcan la provincia o la Ciudad de Buenos Aires afectada.
El proyecto regula los efectos de la sentencia respecto de los bienes objeto de la acción. Y en tanto la acción es de competencia federal el sistema de administración y disposición que se prevé en la órbita de la Secretaría de Justicia y Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.
Se prevé una retribución para aquellas personas humanas o jurídicas que colaboren con la identificación de los bienes que pudieran ser objeto de la acción, como igualmente para los demandados que se allanen en forma oportuna en el proceso.
Los delitos que dan fundamento a la acción tienen suficiente gravedad para conmover la paz social.
Es por todo ello que solicito al Señor Presidente que el presente proyecto de ley sea sometido a la consideración de esta Cámara para su aprobación.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
ENRIQUEZ, JORGE RICARDO CIUDAD de BUENOS AIRES PRO
FRIZZA, GABRIEL ALBERTO CORDOBA PRO
STEFANI, HECTOR ANTONIO TIERRA DEL FUEGO PRO
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia)
JUSTICIA
PRESUPUESTO Y HACIENDA
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO STEFANI (A SUS ANTECEDENTES)

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