La Cámara de Diputados de la Nación

RESUELVE:

Expresar su repudio a la reforma regresiva de la ley de Basura Cero de la Ciudad de Buenos Aires, que fue sancionada mediante un procedimiento viciado sin participación ciudadana, y que ocasionará severos daños socio-ambientales y destrucción de las fuentes de trabajo de entre seis mil (6000) y doce mil (12.000) recuperadores urbanos, registrados e informales, y de hasta veinte mil (20.000) personas que intervienen en la industria del reciclaje local.

Expresar su profunda preocupación ante los proyectos de instalar plantas de incineración de residuos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en la Provincia de Buenos Aires, dado que representan severos e inconstitucionales incumplimientos de las normas de presupuestos mínimos ambientales, de orden público, que rigen la gestión de residuos.

Instar al Poder Ejecutivo nacional a promover de inmediato, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable la adopción de medidas de cese de estas amenazas al ambiente, al desarrollo sostenible y a la propia supervivencia del sistema de recicladores urbanos, en el ámbito de concertación interjurisdiccional del Consejo Federal del Ambiente (COFEMA).

Señor presidente:

El 23 de mayo de 2018, con la publicación en el Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires de la ley 5966 de reforma a la ley conocida como “Basura Cero”, se terminó de consagrar una gran injusticia. Una injusticia que tristemente consagra la “cultura del descarte” que, como denuncia incluso la encíclica LAUDATO SI, “afecta tanto a los seres humanos excluidos como a las cosas que rápidamente se convierten en basura”.

La nueva ley, a la vez que intenta encubrir los déficits y falta de gestión ambiental adecuada de las autoridades, ocasiona severos e irreversibles perjuicios socio-ambientales a las próximas generaciones, que heredarán los pasivos ambientales que generarán estas políticas que promueven el consumo desmedido y la producción indiscriminada e irresponsable de residuos.

Más grave aún, en lo inmediato, la reforma lesiona muy severamente a sectores vulnerables que basan su subsistencia en la realización de labores de recuperación y reciclaje de residuos domiciliarios y que, por ese aporte que hacen a la conservación de nuestro planeta, debieran ser beneficiados por el Estado con regímenes promocionales -incluyendo participación en sistemas de bonos verdes y similares- y no sancionados con una exclusión espuria.

Efectivamente, el 03 de mayo del corriente, luego de un polémico y breve debate, la Legislatura de la Ciudad de Buenos aprobó por mayoría simple una reforma a la ley N°1854/05. La sanción original de la ley había sido dictada por unanimidad, en el marco de un proceso participativo impulsado desde la sociedad civil.

La ley original, en plena sintonía con los parámetros y postulados del derecho ambiental -constitucionalizado con el sistema de presupuestos mínimos establecidos por la reforma constitucional nacional de 1994- establece no sólo la prohibición absoluta de “la combustión, en cualquiera de sus formas, de residuos sólidos urbanos con o sin recuperación de energía, en consonancia con lo establecido en el artículo 54 de la presente ley”; sino que también prohíbe “la contratación de servicios de tratamiento de residuos sólidos urbanos de esta ciudad, que tengan por objeto la combustión, en otras jurisdicciones”.

En cambio, con la reforma, se pretende reintroducir la práctica prohibida de incineración y, además, posponer las metas de reducción de residuos. Esto es: en lugar de promover una cultura de reducción de residuos, tanto en lo que hace a su producción, como en lo que hace a fomentar y activar el reciclaje y la reutilización, el gobierno local opta por justificar los aumentos de producción de residuos y prorrogar las metas, con la excusa de un supuesto sistema mágico que “hace desaparecer” los residuos, quemándolos como si fuera un acto de prestidigitación, sin pensar en los pasivos ambientales y la desocupación que eso genera.

Ahora bien, NO hay posibilidad de discutir que la ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos N° 1854 es la aplicación local de los presupuestos mínimos establecidos por la ley Nacional: así lo señala expresa y taxativamente el artículo 10, inciso 1, que establece como primer objetivo general de la ley de basura cero “a) Garantizar los objetivos del artículo 4° de la Ley Nacional N° 25.916 (B.O. N° 30.497 del 7/9/04) "Gestión de Residuos Domiciliarios" y el artículo 3° de la Ley N° 992 (B.O.C.B.A. N° 1619 del 29/1/03) "Programa de Recuperadores Urbanos". Va de suyo que esto implica, obviamente, que la ley se enmarca también en la Ley General del Ambiente.

La Ley local N° 992 declara que la Higiene Urbana es un servicio público y en ese marco obliga al Poder Ejecutivo de la ciudad a incorporar “a los recuperadores de residuos reciclables a la recolección diferenciada en el servicio de higiene urbana vigente”. El artículo 3° de esta ley, cuyo cumplimiento es el principal objetivo general de la ley de Basura Cero, establece que la incorporación de los recuperadores a la recolección, debe cumplir con los siguientes parámetros:

a) Concebir una Gestión Integral de los Residuos Urbanos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que permita la recuperación de materiales reciclables y reutilizables, y deje sin efecto, como disposición final, el entierro indiscriminado de los residuos en los rellenos sanitarios.

b) Priorizar la asignación de zonas de trabajo, considerando la preexistencia de personas físicas, cooperativas y mutuales.

c) Coordinar y promover con otras jurisdicciones y organismos oficiales, acciones de cooperación mutua, planes y procedimientos conjuntos que tiendan a optimizar y mejorar el fin de la presente Ley, generando procesos económicos que incluyan a los recuperadores.

d) Diseñar un Plan de Preselección Domiciliaria de Residuos.

e) Implementar una permanente campaña educativa, con la finalidad de concientizar a los habitantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sobre los siguientes puntos:

1. El impacto favorable que genera la actividad de recuperación y reciclado en su aspecto ambiental, social y económico.

2. El beneficio que acarrea la separación de residuos en origen y/o previamente a su disposición final, facilitando de este modo el trabajo de los recuperadores y contribuyendo a la limpieza de la Ciudad y al cuidado del medio ambiente.

De la sola constatación de la normativa vigente hasta aquí reseñada surgen los severos incumplimientos de las leyes ambientales nacionales que la ley 5966 importa. A saber, sin que la enumeración agote las objeciones legales:

1.- La Ley General del Ambiente, N° 25.675, establece en su artículo 4° el principio de progresividad y de no regresión que rige la interpretación y aplicación de las leyes ambientales: “Los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos.”

Este principio, que recepta expresamente el derecho ambiental, ya fue reconocido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, ratificados por Argentina. “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.” (Artículo 2.1 PIDESYC).

Progresividad y no regresión significan que los derechos conquistados no deben ser puestos en riesgo, ni volver a debatirse, salvo que un interés superior lo justifique, claramente como excepción en el marco de una emergencia. Cualquier norma o decisión administrativa que implique retroceso, en el sentido de menoscabo, de un derecho o situación jurídica vulnera este principio fundamental de la gestión y política ambiental de nuestro país.

Así lo ha entendido también la jurisprudencia. El 24 de mayo de 2011, respecto del expediente de «Fundación Biosfera contra Municipalidad de la Plata» por la inconstitucionalidad de la ordenanza 10703, la Suprema Corte de Buenos Aires señaló: “Desentenderse de los efectos que sobre el ambiente urbano y el patrimonio cultural pueda provocar la iniciativa de reformas normativas estaría reñido con el principio de progresividad vigente en esta materia (art. 4 , Ley 25.675; CSJN, Fallos 329:2316) que, al tiempo que procura la mejora gradual de los bienes ambientales, supone que los estándares de protección vigentes o actualmente logrados, no sean sustituidos por otros, inferiores u ostensiblemente ineficaces”.

Siguiendo una línea similar de argumentación, en diciembre de 2014, en la causa «Picorelli Jorge Omar y otros contra la Municipalidad de General Pueyrredón sobre inconstitucionalidad de la ordenanza 21.296», se ordenó, en carácter de medida cautelar, la suspensión de los arts. 19, 23, 27, 28 y 35 de la Ord. 21.296/13 del municipio de General Pueyrredón, provincia de Buenos Aires, por los cuales se eliminaba la zona de seguridad prevista en el art. 1 de la Ordenanza derogada 18.740 que establecía un radio de mil metros a partir del límite de las plantas urbanas o núcleos poblacionales, en la que se prohibía la utilización de cualquier producto químico y / o biológico de uso agropecuario y / o forestal, en particular plaguicidas y / o fertilizantes.

Señalemos que “El principio de progresividad en su faceta negativa de prohibición de retroceso procura la mejora gradual de los bienes ambientales y supone que los estándares de protección vigentes o actualmente logrados, no sean sustituidos por otros, inferiores u ostensiblemente ineficaces, salvo en situaciones excepcionales previa existencia de un interés público especialmente prevalente, acreditado y general; motivación razonada, pormenorizada y particularizada; existiendo la obligación estatal de acreditar y justificar que el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente no resultan afectados”. https://aldiaargentina.microjuris.com/2017/09/01/principio-de-prohibicion-de-regresividad-ambiental-en-la-jurisprudencia-comparada-iberoamericana-pena-chacon-mario/

En síntesis: el principio de no regresión ambiental integra el orden público ambiental argentino, encontrando sustento jurídico en los artículos 41° y 28° de la Constitución y en el art. 4° de la Ley General del Ambiente número 25675. LA REFORMA DE LA LEY CONOCIDA COMO BASURA CERO VIOLA ESTE PRINCIPIO DE ORDEN PUBLICO, POR LO QUE DEVIENE INCONSTITUCIONAL.

2.- La reforma constituye un retroceso en relación al paradigma de "Basura Cero" consagrado en la ley N° 1.854. La regresión se realiza sin ningún estudio técnico ni evaluación de impacto ambiental que lo fundamente. Por lo tanto, es un retroceso arbitrario, que viola el principio de progresividad y no regresión que tiene jerarquía constitucional y supra legal en cuestión de derechos ambientales.

La ley N° 1.854 es una ley basada en la Ley de Presupuestos Mínimos de Gestión de Residuos Domiciliarios (ley nacional N° 25.916). Establece que el Tratamiento de los residuos comprende el conjunto de operaciones tendientes al acondicionamiento y valorización de los residuos. Por acondicionamiento entiende a las operaciones realizadas a fin de adecuar los residuos para su valorización o disposición final. Y por valorización entiende a todo procedimiento que permita el aprovechamiento de los recursos contenidos en los residuos, mediante el reciclaje en sus formas física, química, mecánica o biológica, y la reutilización.

Es decir, que no tiene incluida la incineración con recuperación de energía como concepto. En este sentido la modificación propuesta a la ley N° 1.584 contradice lo establecido en la ley N° 25.916 transformándola en inconstitucional por ser contraria a una ley nacional de presupuestos mínimos ambientales. Cfr.: http://observatoriociudad.org/?s=noticia&n=185

3.- Se ha esgrimido que la tecnología de incineración que se propone se utiliza en Europa. Se ha obviado señalar que el Parlamento Europeo estableció que para 2020 se debe eliminar la posibilidad de incinerar ningún material reciclable; tampoco indica que la propia Unión Europea desaconseja el uso de estas plantas incineradoras que anuncia.

Por ello, la iniciativa también vulnera en forma regresiva el artículo 28° de la Constitución de la Ciudad que, para asegurar la calidad ambiental y proveer al proceso de ordenamiento, establece la prohibición del ingreso y la utilización de métodos, productos, servicios o tecnologías no autorizados o prohibidos en su país de producción, de patentamiento o de desarrollo original.

4.- Tampoco puede dejar de señalarse la total falta de participación de la que adolecen proyecto y reforma. El derecho a la participación de la comunidad en la toma de decisiones que le atañen es un principio amplio de los derechos humanos que tiene una clara y expresa transcripción en el derecho ambiental, tal como le expresa la Ley general del Ambiente, a la que nos remitimos. El derecho a la participación está profundamente ligado al derecho al acceso a la información, en tanto la información es la llave de acceso a la valoración de las políticas públicas. Mal podría participar aquel que no sabe, porque le niegan acceso a los datos.

En ese sentido, hay que señalar que se ha impugnado al proyecto porque en su proceso de aprobación no hubo ni participación, ni acceso a la información.

Respecto de la participación, el informe ya citado del observatorio objeta, ante la falta de dictado de un Código Ambiental requerido por la Constitución local, que: “Esta omisión inconstitucional no puede generar que las leyes ambientales que se aprueban, que deberían estar sistematizadas en un Código Ambiental, sean aprobadas por simple lectura y mayoría simple, cuando de existir el Código Ambiental deberían ser aprobadas por doble lectura y mayoría absoluta. La omisión de aprobar un Código Ambiental para la ciudad en los hechos es utilizado para defraudar y violar el mandato constitucional a través de la aprobación de proyectos de ley, como el Despacho N° 87/2018, sólo cumpliendo el procedimiento de simple lectura y no el de doble lectura como corresponde.

Cabe destacar que el procedimiento de doble lectura garantiza la participación ciudadana a través de la convocatoria a audiencia pública, operativizando el art. 1 de la CCABA que establece que la ciudad se organiza bajo una Democracia Participativa. El no respecto del procedimiento de doble lectura, que obliga la realización de una audiencia pública, implica que el debate parlamentario de temas ambientales y trascendentales para la ciudad sólo quede restringido a los legisladores cuando la Constitución estableció que fueran debates en los que la ciudadanía sea escuchada y participe de la decisión”.

5.- Finalmente, uno de los temas centrales que hacen al repudio de la sanción de la reforma de la ley de Basura Cero, es la severa violación de los derechos e intereses de los recuperadores urbanos -constitucional y legalmente protegidos tanto por normativa nacional como local.

Según señalaron los representantes de las organizaciones de recicladores y las propias autoridades ambientales, hay al menos unos 6.000 cartoneros en la economía circular del reciclado. Estos trabajadores y trabajadoras se encuentran en severos riesgos de pérdidas de empleos si los residuos se redirigen a las plantas.

Las estimaciones indican también que, además de los trabajadores formales, existen alrededor de cuatro mil (4.000) recuperadores informales. Las fuentes han estimado, además, que la medida impacta en el circuito de reciclado local, por lo que la medida afecta a unas veinte mil (20.000) personas que se dedican a la industria del reciclado.

Es por demás evidente que la modificación de un artículo del proyecto de ley es insuficiente. La referencia a que " Se prohíbe el tratamiento térmico de materiales reciclables o aprovechables provenientes de todo circuito de recolección diferenciada" es declamativa, contradictoria y hasta puede ser leída como una burla. En efecto, la ley Basura Cero fue aprobada en el año 2005 y reglamentada en el año 2007. Esto indica que es la actual gestión de gobierno la única que la ha implementado. Quizás sería más exacto decir que la ha debido implementar y que no la implementó. ¿Qué otra cosa podría querer decir las posposiciones de las metas de cumplimiento establecidas en la ley anterior?

Desde lo normativo, nos encontramos con una gestión que contaba desde el 2007 con normativa y recursos para implementar la recolección diferenciada y que tiene como objetivo principal no sólo cumplir con las leyes ambientales nacionales, sino también y particularmente con la ley local que incorpora como actores fundamentales del sistema de higiene urbana a “los recuperadores de residuos reciclables”. Nos encontramos con que desde el año 2002 existe una ley en la Ciudad de Buenos Aires, la n° 992, que establece –incluso con pre-existencia a la ley de Basura Cero- la recolección diferenciada y el rol primordial de los recuperadores urbanos.

Y pese a todo ese marco normativo propicio, nos encontramos con una Ciudad que no cumplió sus metas legales y en vez de eso optó por reformar la ley que las establecía. Nos encontramos con una ciudad que no promueve, ampara, ni financia el sistema de recolección diferenciada, al punto que envía diariamente toneladas y toneladas de descartes que podrían rápidamente re-usarse y reciclarse a enterrar en el CEAMSE. Nos encontramos con que no se promueve realmente la separación de residuos en origen. Nos encontramos con que no se promueve ni financia realmente a los recuperadores urbanos. Nos encontramos con una Ciudad que tiene en sus comunas solo 32 puntos verdes instalados por el gobierno en los que se reciben reciclables limpios y secos para una población de casi tres millones de habitantes (3.000.000) y un tránsito cotidiano de varios millones más. Nos encontramos con especialistas que señalan que con un 4% de lo que le valdrían a la Ciudad las plantas para incinerar se podrían instalar 40 puntos verdes más y así poder estar más cerca del 75% que impone hoy la ley de Basura Cero.

Entonces, cuando observamos la nueva ley no podemos más que ver como un cinismo la prohibición de incinerar residuos provenientes de circuitos de recolección diferenciada. Porque actualmente solo se recupera el 6% (seis por ciento) de los residuos que produce la ciudad. Porque actualmente se envían a relleno sanitario sin tratamiento casi dos mil toneladas de desechos. Porque la reforma no incluyó ningún parámetro o financiamiento que promueva la reutilización y el reciclaje, sino que solo se preocupó por habilitar un sistema de incineración que según los expertos requiere de residuos reciclables para obtener la combustión. Cfr. https://www.lanacion.com.ar/2033330-reciclado-solo-se-recupera-el-6-de-los-residuos-que-produce-la-ciudad

En ese orden, el Director del Observatorio Ambiental de la Defensoría del Pueblo ha señalado: “Desde el punto de vista teórico la incineración de residuos es una opción posible para aquellos residuos que no sirven para nada. Los dos extremos son Japón que incinera el 90%, mientras que, Estados Unidos, sólo el 16%. El proyecto del gobierno porteño no tiene ningún criterio para definir si se incinera algo, todo, nada y de qué manera. Lo único que hace es habilitar la incineración diciendo que si recuperan energía sirve. Un proyecto así tiene que tener algún criterio o parámetro de calidad de aire, pero éste no tiene ninguno. La comunidad europea cuando habilitó incineradores lo hizo con un criterio maniático de pautas de calidad de aire y de control. Aquí no hay nada de eso. Agregamos que la basura quemada no desaparece, sino que queda una ceniza altamente tóxica y el proyecto tampoco dice que van a hacer con esa ceniza, el control no está garantizado. Por eso lo más probable es que de noche quemen a cualquier temperatura, la ceniza la tiren al río, etc” http://www.uba.ar/noticiasuba/nota.php?id=15382

También que: “La tecnología de incineración en sí es mala por el despilfarro de quemar cosas que podrían ser útiles. Por supuesto, la única manera de recuperar energía si quemás restos de comida, que es basura húmeda, es meterle basura seca, o sea, papel y cartón. Entonces, necesariamente deja a los cartoneros afuera. También tenés que meter plástico que es combustible, pero emite gases de muy alta toxicidad. Sumado a esto, está claro a dónde van a ir los incineradores. Si en Europa los ponen donde están los pobres, acá no los van a instalar en Recoleta. Como dije antes, la incineración deja a los cartoneros afuera, cuando la actividad de los cartoneros tiene que ser declarada servicio público”.

Volvemos, para finalizar, a citar la encíclica ambiental LAUDATO SI: “128. Estamos llamados al trabajo desde nuestra creación. No debe buscarse que el progreso tecnológico reemplace cada vez más el trabajo humano, con lo cual la humanidad se dañaría a sí misma. El trabajo es una necesidad, parte del sentido de la vida en esta tierra, camino de maduración, de desarrollo humano y de realización personal. En este sentido, ayudar a los pobres con dinero debe ser siempre una solución provisoria para resolver urgencias. El gran objetivo debería ser siempre permitirles una vida digna a través del trabajo. Pero la orientación de la economía ha propiciado un tipo de avance tecnológico para reducir costos de producción en razón de la disminución de los puestos de trabajo, que se reemplazan por máquinas. Es un modo más como la acción del ser humano puede volverse en contra de él mismo. La disminución de los puestos de trabajo «tiene también un impacto negativo en el plano económico por el progresivo desgaste del “capital social”, es decir, del conjunto de relaciones de confianza, fiabilidad, y respeto de las normas, que son indispensables en toda convivencia civil». En definitiva, «los costes humanos son siempre también costes económicos y las disfunciones económicas comportan igualmente costes humanos». Dejar de invertir en las personas para obtener un mayor rédito inmediato es muy mal negocio para la sociedad”.

En fin, no podemos sino hacer propio el llamado, en tanto recomienda: “La cultura consumista, que da prioridad al corto plazo y al interés privado, puede alentar trámites demasiado rápidos o consentir el ocultamiento de información […] Cuando aparecen eventuales riesgos para el ambiente que afecten al bien común presente y futuro, esta situación exige «que las decisiones se basen en una comparación entre los riesgos y los beneficios hipotéticos que comporta cada decisión alternativa posible».

En síntesis, señor Presidente, la sanción de la reforma de la ley 1854 de la Ciudad de Buenos Aires, se constituye como una clara violación de los principios constitucionales y legales aplicables en materia ambiental. En ese orden, se trata de una vulneración de las leyes de presupuestos mínimos, hecho que amerita la inmediata intervención del Ministerio de Ambiente de la Nación y el tratamiento de soluciones alternativas y consensuadas en el ámbito del Consejo Federal del Ambiente (COFEMA) a fin de intentar una vía de solución de preserve el orden público ambiental respetando las competencias interjurisdiccionales y locales del caso.

Por ello, proponemos la sanción del presente proyecto.