PROYECTO DE LEY


Expediente 1032-D-2018
Sumario: PROTOCOLO DE ACTUACION DE LAS FUERZAS DE SEGURIDAD DEL ESTADO EN MANIFESTACIONES PUBLICAS FIRMADO POR EL MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA NACION EL 17/02/2016. DEJESE SIN EFECTO.
Fecha: 16/03/2018
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


ARTÍCULO 1°.- Déjese sin efecto el "PROTOCOLO DE ACTUACIÓN DE LAS FUERZAS DE SEGURIDAD DEL ESTADO EN MANIFESTACIONES PÚBLICAS" firmado por el Ministerio de Seguridad de la Nación con fecha 17/02/2016.
ARTÍCULO 2°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Este proyecto tiene como antecedente el expediente 0411-D-2016 que ha perdido estado parlamentario.
La presentación de la resolución tuvo lugar en la ciudad de Bariloche, la misma ciudad en donde la maestra Marina Schifrin participó en 1997 de una manifestación en la que se reivindicaban mejoras salariales. A Schifrin, considerándola una de las líderes de la protesta, la juzgaron por violar la ley y la declararon culpable, el fallo del juez federal Leónidas Moldes, incluía una orden de abstenerse de participar en manifestaciones públicas, de más de 10 personas durante dos años. La decisión fue confirmada con posterioridad por la Cámara Nacional de Casación Penal que sostuvo que la invalidación de la decisión del juez Moldes habría representado una "formidable contribución al caos, la anarquía y la destrucción de derechos".
El Juez Leónidas Moldes, quien iniciara su ascendente carrera judicial en el año 1976, continúa siendo juez federal de Bariloche y hoy es miembro del Consejo de la Magistratura.
El derecho de reunión, derecho de asociación y derecho a peticionar constituyen el cauce para el ejercicio de muchos otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales, y son elementos esenciales de la democracia.
Dadas la interdependencia existente con otros derechos, la libertad de reunión pacífica y de asociación constituyen un valioso indicador para determinar en qué medida los Estados respetan el disfrute de muchos otros derechos humanos.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos afirmó que "...este derecho es de naturaleza instrumental, sirve de soporte al ejercicio de los demás derechos fundamentales y permite la obtención de fines no prohibidos expresamente por la ley..."
El derecho a reunión y a peticionar es lo que el Gobierno está afectando con el nuevo protocolo para las protestas sociales, pues regula su ejercicio y goce de manera desproporcionada. Toda regulación de un derecho implica per se una restricción a su goce, pero dicha regulación o "restricción" puede ser o no constitucional.
En este caso, la regulación al derecho de reunión no cumple con los parámetros de legalidad necesarios para que dicha regulación sea constitucional. Principalmente, no cumple con el requisito de proporcionalidad, toda vez que el protocolo tiene como finalidad impedir un tipo de manifestación pacífica determinada que es el corte de calle. La regulación del derecho nunca puede implicar la negación del mismo, en ese caso estamos frente a una normativa inconstitucional, como es el caso.
El reconocimiento primigenio del derecho a reunión en nuestro país tuvo origen el art. 33 de la Constitución Nacional por el cual se comprendía a los derechos de participación implícitos en el sistema republicano de gobierno.
Así lo tiene dicho la CSJN desde el año 1929 en el caso "Comité Radical Acción c/Jefe de Policía de la capital", donde sostuvo que el derecho a reunirse pacíficamente tiene suficiente arraigo constitucional en: a) el principio de los derechos implícitos del art. 33; b) el derecho de petición colectiva; c) el principio de que en tanto las personas no se atribuyen los derechos del pueblo ni peticionan en su nombre, pueden reunirse en mérito a que nadie puede ser privado de lo que la ley no prohíbe.
Luego, tenemos el artículo 14 de la Constitución Nacional que establece "Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: ... de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa ...."
Estos derechos reconocidos en la primera parte de nuestra Constitución fueron completados y ampliados en el año 1994 con la incorporación al bloque constitucional federal de los tratados internacionales de derechos humanos enumerados en el art. 75 inc 22.
Así, el derecho de reunión y de petición pasó a estar regidos por estas normas internacionales:
• Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 15 "Derecho de Reunión. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o libertades de los demás."
• Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 20 "Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas."
Si bien tiene dicho la CSJN que en caso de conflicto de derechos reconocidos constitucionalmente "ningún derecho reconocido por la Constitución, reviste el carácter de absoluto", la reglamentación de los mismos nunca puede suponer la invalidación del derecho y, en especial, respecto del derecho de reunión la CSJN dijo "Que el derecho de reunión es uno de los fundamentales en el ordenamiento jurídico argentino (arts. 14 y 33 de la Constitución Nacional). Constituye traducción de la libertad individual y es formativo de la opinión pública como pilar del sistema representativo republicano (art. 1°), de modo que toda disposición que importe restringirle debe interpretarse con suma prudencia." (CSJ SOFIA).
La típica discusión que se plantea alrededor del derecho de reunión y de peticionar es el choque de éste derecho con el de libre circulación (también derecho constitucional) de las personas.
Estamos ante dos derechos constitucionales, que chocan, donde ninguno de los dos es absoluto, pero que uno, EL DERECHO DE REUNIÓN, es considerado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos como "...de naturaleza instrumental, sirve de soporte al ejercicio de los demás derechos fundamentales y permite la obtención de fines no prohibidos expresamente por la ley..."
Motivo por el cual el valor fundamental que la Corte le otorga a éste derecho del que, a su vez, depende el ejercicio de otros derechos fundamentales hace que, al momento de entrar en conflicto con otros derechos como el de circular, no pueda ser regulado restrictivamente, caso contrario, perdería ésta valor fundamental de ser garantía del libre ejercicio y reconocimiento de otros derechos humanos.
Los organismos internacionales de derechos humanos han dado principal importancia al derecho de reunión, ubicándolo por encima de otros derechos, concepción que el protocolo deja de lado e invirtiendo la importancia de los derechos en juego.
Dice el protocolo "... manifestar en la via pública (...) es una de las formas de expresión de derechos amparados constitucionalmente, tales como el derecho de peticionar a las autoridades, el de libertad de expresión, el derecho de reunión, o el derecho de huelga, los que a su vez suponen, que quienes no participan de una manifestación en la vía pública, no vean afectados sus derechos a circular libremente, a trabajar y ejercer toda industria lícita..."
El protocolo lo que hace es poner en pie de igualdad o incluso por encima al derecho de peticionar respecto del derecho a circular libremente, desoyendo la superioridad que las distintas instituciones internacionales de los derechos humanos les otorga al derecho de reunión por encima de otros que pudieran verse afectados por el ejercicio del primero.
Establece el protocolo:
• Tanto las FFSS federales, provinciales, y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en sus respectivas jurisdicciones, deben garantizar la libre circulación de personas y bienes
• Ante una manifestación pública, las FFSS procederán a establecer un espacio de negociación para que cese el corte y se dará aviso a la justicia. Resuelto positiva o negativamente la negociación, el Jefe del Operativo impartirá la orden que los manifestantes deben desistir de cortar las vías de circulación de tránsito, deberán retirarse y ubicarse en zona determinada para ejercer sus derechos constitucionales, garantizando siempre la libre circulación. Se advertirá que ante el incumplimiento de dicha instrucción, se encontrarán incursos en el artículo 194 del Código Penal, y en su caso, en las contravenciones previstas en cada jurisdicción.
• Si los manifestantes no cumplieren con la orden recibida, se les solicitará que depongan el corte bajo apercibimiento de proceder conforme lo establecido para los casos de los delitos cometidos en flagrancia, según lo dispuesto en los Códigos de Procedimiento Penal de cada jurisdicción, poniendo en conocimiento del Magistrado competente, y se procederá a intervenir y disolver la manifestación.
A simple vista surge del protocolo que las fuerzas de seguridad tienen como principal función garantizar que se respete el derecho a la libre circulación de aquellas personas que no formen parte de la manifestación, ahora bien, para garantizar dicho derecho el protocolo establece como función de las fuerzas de seguridad asegurar que los manifestantes desistan de cortar las vías de circulación de tránsito, se retiren y se ubiquen en zona determinada para ejercer sus derechos constitucionales, garantizando siempre la libre circulación.
Para garantizar el derecho de libre circulación, el Gobierno establece un protocolo que impide el ejercicio del derecho de reunión.
Esta función que establece el protocolo es inconstitucional porque limita de manera desproporcionada el derecho de reunión y lo deja en abstracto.
El protocolo hace que el Estado Argentino incumpla todas las resoluciones de la ONU respecto de la temática que establecen entre otras cosas:
1) Consejo de Derechos Humanos (ONU) 19/35. La promoción y protección de los derechos humanos en el contexto de las manifestaciones pacíficas:
• la participación en manifestaciones pacíficas puede ser una forma importante de ejercer el derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas, el derecho a la libertad de expresión y el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos,
• las manifestaciones pacíficas pueden contribuir al pleno disfrute de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales,
• las manifestaciones pacíficas no deben considerarse una amenaza y, por consiguiente, alentando a todos los Estados a entablar un diálogo abierto, incluyente y fructífero al afrontar las manifestaciones pacíficas y sus causas,
• toda persona debe poder expresar sus quejas o aspiraciones de manera pacífica, entre otras cosas mediante manifestaciones públicas, sin temor a ser lesionado, golpeado, detenido y recluido de manera arbitraria, torturado, asesinado u objeto de desaparición forzada,
2) Asamblea General de la ONU, La promoción y protección de los derechos humanos en el contexto de las manifestaciones pacíficas:
• los Estados que tienen la responsabilidad, también en el contexto de manifestaciones pacíficas, de promover y proteger los derechos humanos e impedir que se vulneren esos derechos, y en particular de impedir las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, las detenciones y reclusiones arbitrarias, las desapariciones forzadas y las torturas y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, y exhorta a los Estados a que impidan en todo momento que se produzcan abusos en los procedimientos penales y civiles o amenazas en relación con algunos de los actos mencionados;
• los Estados a promover un entorno seguro y propicio para que los individuos y los grupos puedan ejercer sus derechos a la libertad de reunión pacífica, a la libertad de expresión y a la libertad de asociación, velando además porque sus leyes y procedimientos nacionales relacionados con estos derechos se ajusten a sus obligaciones y compromisos internacionales en materia de derechos humanos;
• los Estados a favorecer las manifestaciones pacíficas facilitando a los manifestantes el acceso a espacios públicos y protegiéndolos, donde sea necesario, contra cualquier forma de amenaza, y subraya a tal efecto el papel de las autoridades locales;
• los Estados a que eviten el uso de la fuerza en manifestaciones pacíficas y a que, en los casos en que dicho uso sea absolutamente necesario, se aseguren de que nadie sea objeto de un uso de la fuerza excesivo o indiscriminado;
• los Estados, con carácter prioritario, a que velen por que sus leyes y procedimientos nacionales sean conformes a sus obligaciones y compromisos internacionales en lo que se refiere al uso de la fuerza por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en particular los principios aplicables del cumplimiento de la ley, a saber los principios de necesidad y proporcionalidad, sin perder de vista que la fuerza letal solo puede usarse como protección contra amenazas inminentes a la vida y que su uso no es admisible para la mera disolución de una manifestación;
• los Estados y, en su caso, a las autoridades gubernamentales competentes, a que se aseguren de que las fuerzas del orden y el personal militar reciban una formación adecuada y a que promuevan la adecuada formación del personal privado que actúe en nombre del Estado, entre otras cosas en lo que se refiere a las normas internacionales de derechos humanos y, cuando proceda, al derecho internacional humanitario;
• el importante papel que desempeñan las instituciones nacionales de derechos humanos, la sociedad civil, incluidas las organizaciones no gubernamentales, los periodistas y otros profesionales de los medios de comunicación, los usuarios de Internet y los defensores de los derechos humanos, así como otras importantes partes interesadas, en la documentación de violaciones o abusos de los derechos humanos perpetrados en el contexto de las manifestaciones pacíficas;
3) La Comisión Interamericana de Derechos Humanos tiene dicho:
• (...) la protección del derecho de reunión comporta no sólo la obligación del Estado de no interferir con su ejercicio, sino la obligación de adoptar, en ciertas circunstancias, medidas positivas para asegurarlo, por ejemplo, protegiendo a los participantes de una manifestación contra la violencia física por parte de personas que puedan sostener opiniones opuestas
• Las instituciones competentes del Estado tienen el deber de diseñar planes y procedimientos operativos adecuados para facilitar el ejercicio del derecho de reunión. Esto involucra desde el reordenamiento del tránsito de peatones y vehículos en determinada zona, hasta el acompañamiento a las personas que participan en la reunión o manifestación, para garantizarles su seguridad y facilitar la realización de las actividades que motivan la convocatoria.
• los sectores más empobrecidos de nuestro hemisferio confrontan políticas y acciones discriminatorias; su acceso a la información sobre la planificación y ejecución de medidas que afectan sus vidas diarias es incipiente y en general los canales tradicionales de participación para hacer públicas sus denuncias se ven muchas veces cercenados. Ante este escenario, en muchos países del hemisferio, la protesta y la movilización social se han constituido como herramienta de petición a la autoridad pública y también como canal de denuncias públicas sobre abusos o violaciones a los derechos humanos
El derecho a la libertad de expresión está reconocido constitucionalmente en el artículo IV de la Declaración Americana y en el artículo 13 de la Convención Americana, en el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos240; en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y el artículo 13 de la Convención sobre los Derechos del Niño.
Se trata de un derecho fundamental de toda sociedad democrática, que no permite censura previa y que el protocolo la limita al establecer que "La participación de los medios de comunicación se organizará de modo tal que, los periodistas, comunicadores y los miembros de sus equipos de trabajo desarrollen su labor informativa en una zona de ubicación determinada, donde se garantice la protección de su integridad física, y no interfieran con el procedimiento."
El protocolo es notablemente inconstitucional en este punto donde regula el accionar de los medios de comunicación, permitiendo que las fuerzas de seguridad dispongan en qué lugar podrán realizar su trabajo.
El artículo 13 de la Convención Americana establece que "no se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones".
En Argentina existen numerosos casos que ejemplifican cómo el actuar de los medios de comunicación en el lugar de las protestas sociales han servido luego para probar irregularidades en el accionar de las fuerzas de seguridad: Kosteki y Santillan, Mariano Ferreyra, Fuentealba, el caso del "gendarme carancho", represión en el Borda, represión en el Indoamericano. En todos estos casos, la justicia no habría contado con pruebas de las irregularidades cometidas por las fuerzas de seguridad, si la prensa hubiese estado ubicada en "una zona de ubicación determinada".
Un ítem que está ausente en el protocolo es el control que tendrían las fuerzas de seguridad en su accionar, el protocolo deja a libre elección de las fuerzas de seguridad la táctica a utilizar para desalojar la protesta, imponiendo como único requisito que esa táctica sea elegida "con criterio objetivo".
El protocolo: a.- no prohíbe explícitamente el uso de arma de fuego en las manifestaciones, b.- no prohíbe el uso de balas de goma para dispersar la protesta; c.- no impone obligaciones de uso de uniforme, ni de identificación de los policías y de los móviles.
Dice el protocolo "Las FFSS federales y provinciales dictaran protocolos específicos operativos sobre el personal y el uso mínimo y racional de la fuerza y el uso de armas no letales.", y guarda absoluto silencio respecto del control de dichas fuerzas de seguridad.
Es por todo lo expuesto que solicito a mis colegas que acompañen este proyecto.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA CIUDAD de BUENOS AIRES LIBRES DEL SUR
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
SEGURIDAD INTERIOR (Primera Competencia)

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