PROYECTO DE LEY


Expediente 1021-D-2018
Sumario: ESTABLECIMIENTOS PARA LA PRIVACION DE LA LIBERTAD Y CONTROL DE LA SUPERPOBLACION: REGIMEN PARA LA ACREDITACION FUNCIONAL.
Fecha: 16/03/2018
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


LEY PARA LA ACREDITACIÓN FUNCIONAL DE ESTABLECIMIENTOS PARA LA PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD Y CONTROL DE LA SUPERPOBLACIÓN
I. Objeto y principios disposiciones generales
ARTÍCULO 1°.- Todo lugar o dispositivo destinado a la detención de personas debe acreditar regularmente su capacidad y aptitud funcionales conforme a esta ley y nadie puede ser detenido en ámbitos o a través de dispositivos cuya aptitud no esté debidamente acreditada.
ARTÍCULO 2°.- Esta ley es de orden público y directamente aplicable en todas las jurisdicciones sin necesidad de reglamentación, salvo los casos expresamente previstos aquí. La Nación, las provincias y las jurisdicciones locales tienen deberes concurrentes y complementarios a fin de satisfacer cabalmente las obligaciones que esta ley impone.
ARTICULO 3°.- A los efectos de esta ley y de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 4º de Ley 26.827, se entiende por lugar de detención cualquier establecimiento o sector bajo jurisdicción o control de los Estados nacional, provincial o municipal, así como cualquier otra entidad pública, privada o mixta, donde se encuentren o pudieran encontrarse personas privadas de libertad, por orden, instigación, o con consentimiento expreso o tácito de autoridad judicial, administrativa o de otra autoridad pública. Esta definición se deberá interpretar conforme lo establecido en el artículo 4º, incisos 1 y 2 del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Por dispositivo se entiende a todo mecanismo o artificio, de cualquier índole, cuya acción resulte en la privación de la libertad de una persona.
ARTÍCULO 4°.- El Comité Nacional para la Prevención de la Tortura elabora las pautas sobre las cuales el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, aplica esta ley y coordina la implementación de los procedimientos que establece. El Ministerio de Seguridad de la Nación, los ministerios provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires competentes y cualquier otra agencia involucrada para el cabal cumplimiento de esta ley deben prestar activa colaboración al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y atender sus requisitorias.
II. Acreditación
ARTÍCULO 5°.- El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación debe analizar y acreditar previamente la habilitación de todo lugar o dispositivo destinado a la privación de la libertad de personas. En los casos de establecimientos divididos en módulos, pabellones o sectores, la información debe estar desagregada con precisión respecto del destino y función de cada uno de ellos.
ARTÍCULO 6°.- La determinación de la capacidad y aptitud funcional de un establecimiento debe contemplar las condiciones materiales y la calidad y disponibilidad de todas las prestaciones necesarias para la completa satisfacción de todos sus fines y el respeto a todos los derechos de las personas alojadas.
ARTÍCULO 7°.- Semestralmente la acreditación será revalidada, o lo será ante la noticia de cualquier cambio significativo que exija una revisión. En el mismo sentido, deberán autorizarse las modificaciones de todo establecimiento destinado a personas privadas de su libertad, cuando ello implique un aumento o disminución de su capacidad funcional.
ARTÍCULO 8°.- El proceso de acreditación y validación debe incluir una etapa de consulta pública, con amplia participación y acceso a la información, y durante el cual las personas interesadas puedan plantear objeciones a cada propuesta en examen. La decisión final en todos los casos será fundada y considerará las observaciones.
III. Monitoreo y Control
ARTÍCULO 9°.- El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación debe establecer y garantizar el funcionamiento de un sistema de información confiable, accesible y actual, sobre el nivel de ocupación diario de cada establecimiento, o de empleo de otros dispositivos, y mantener un adecuado registro de sus variaciones, así como sobre otros indicadores que puedan establecerse para permitir el adecuado y completo monitoreo.
ARTÍCULO 10°.- Del mismo modo, debe garantizar el acceso de toda persona interesada a la información detallada antes incluyendo a los integrantes del Sistema Nacional para la Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, la Procuración Penitenciaria de la Nación, organizaciones no gubernamentales interesadas en el tema, la Defensoría General de la Nación, la Procuración General de la Nación, abogados y funcionarios competentes. Esta regla se entenderá siempre en el sentido más favorable al acceso a la información.
ARTÍCULO 11°.- Sin perjuicio de las facultades y atribuciones de todas las instituciones y personas involucradas en la materia, esta ley garantiza como principio general el amplio acceso a los lugares de detención a fin de que las instituciones y personas nombradas en el artículo anterior puedan supervisar su cumplimiento y desplegar acciones compatibles con su objeto y fin.
IV. Mecanismo para la Prevención de la Superpoblación
ARTÍCULO 12°.- Cuando la ocupación de cualquier establecimiento sobrepase el 90%, de su capacidad, la autoridad a cargo debe poner en conocimiento al Comité Nacional para la Prevención de la Tortura y al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación de modo inmediato.
ARTÍCULO 13°.- El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación debe articular todos los medios a su alcance a fin de evitar que se alcance el límite máximo de ocupación de un establecimiento.
Entre las medidas a adoptar deberá:
a. Informar inmediatamente de la situación a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a la Defensoría General de la Nación, a la Procuración General de la Nación, a la Procuración Penitenciaria de la Nación, a sus pares provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a los Colegios Públicos de Abogados de todas las jurisdicciones.
b. Elaborar y ejecutar un programa de prevención, a fin de evitar el alojamiento por encima de la capacidad admitida. Dicho programa podrá autorizar, excepcionalmente, y por resolución fundada, la reducción en hasta un 25 por ciento de todos los plazos previstos para las distintas fases del régimen de progresividad de la pena privativa de la libertad.
c. Analizar e impulsar la solicitud de indultos, conmutaciones de penas y requisitorias judiciales de libertad, o de medidas alternativas a la pena de prisión o la prisión preventiva. A tal fin, se considerará especialmente la situación de internas embarazadas o de internos e internas con hijos menores de edad o personas valetudinarias a su cargo; de internos cuyo tratamiento médico no pueda ser afrontado en forma adecuada por la administración penitenciaria; o con alguna discapacidad; o que hayan sido víctimas de una agresión grave e injustificada durante su encierro; o que registren una opinión favorable del organismo técnico criminológico.
d. Remitir un informe a los jueces respectivos a cargo de las personas detenidas en el establecimiento que se trate, en el que consten las condiciones concretas en las que se cumple la detención, a fin de que estos puedan ponderar la estricta necesidad de mantener la detención, o bien dispongan de inmediato medidas de cautela o formas de ejecución de la pena menos lesivas.
ARTÍCULO 14°.- Alcanzado el límite del artículo 12, asimismo, operan los siguientes efectos con carácter inmediato y de orden público en todas las jurisdicciones:
a. Los requisitos temporales de la ley penal y de ejecución penal exigidos para el acceso a institutos de liberación como libertad asistida, libertad condicional, semilibertad o salidas transitorias se reducirán en un mes.
b. El mismo descuento se efectuará sobre las normas que regulan el cese del encierro cautelar en razón de su duración, o para ponderar la incidencia de la pena en expectativa frente a la obligación de evaluar la procedencia de la prisión preventiva.
c. Las cauciones patrimoniales reducirán en un 25% el valor fijado judicialmente.
ARTÍCULO 15°.- Este mecanismo se aplicará reiteradamente hasta alcanzar el nivel indicado en el artículo 10º.
V. Cláusula Transitoria.
ARTÍCULO 16°.- Hasta que se encuentre conformado el Comité Nacional para la Prevención de la Tortura, las funciones asignadas por esta ley a dicho organismo serán cumplidas por los miembros parlamentarios de dicho Comité, es decir, el Procurador Penitenciario y dos (2) representantes por la mayoría y uno (1) por la minoría de cada cámara del Congreso de la Nación.
ARTÍCULO 17°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Este proyecto tiene como antecedente el expediente 1794-D-2016 el cual ha perdido estado parlamentario.
En ejercicio del mandato que las leyes 25.875 y 26.827 atribuyen a la Procuración Penitenciaria de la Nación (PPN) para la protección de los derechos humanos de las personas privadas de su libertad y, en particular, buscando satisfacer la obligación específica de este organismo para la prevención y erradicación de la tortura, dicha institución ha elaborado este proyectos de ley para que se trate en el Congreso de la Nación. Esta proyecto de ley se propone para construir un marco legal preciso que regule el control de la ocupación penitenciaria y la prevención y remedio de la superpoblación penal.
Este mismo proyecto fue presentado en el 2013 en el Senado de la Nación, por la propia PPN (Número de Expediente 369/13), pero al no ser pedido p
ara su tratamiento en ninguna comisión ha perdido "estado parlamentario"; por eso, entendiendo la seriedad del trabajo realizado por esta institución pública - PPN-, y la gravedad de la problemática que se busca abordar, es que este grupo de diputados/as de diferentes bloques queremos impulsar su tratamiento y comprometer a esta importante casa de la República a involucrarse de lleno en un abordaje serio como el que se merece este tema, desde la Cámara de Diputados de la Nación.
La ley 25.875 específicamente encomienda a la PPN "Sugerir reformas a las normas aplicables a las personas comprendidas en su mandato a efectos de hacer más efectiva la vigencia de los derechos de los que son titulares (artículo 20.c) y establece que "[s]i como consecuencia de sus investigaciones llega al convencimiento que el cumplimiento riguroso de una norma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los administrados, puede proponer al Poder Legislativo, o a la administración pública la modificación de la misma" (artículo 20).
La ley 26.827, por su lado, dispone que la PPN integra el Comité Nacional para la Prevención de la Tortura del Sistema Nacional de Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, cuyo objeto es el garantizar todos los derechos reconocidos tendientes a la prevención y prohibición de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, consagrados por los artículos 18 y 75, inciso 19, de la Constitución Nacional, por la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, incorporado a la Constitución Nacional en el artículo 75, inciso 22, por el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, aprobado por ley 25.932, y demás tratados internacionales que versaren sobre estos derechos.
A dicho Comité corresponde, entre otras funciones "f) Elaborar (...) estándares y criterios de actuación, y promover su aplicación uniforme y homogénea por parte del Sistema Nacional de Prevención de la Tortura (...) en las siguientes materias: I) Inspección y visita de establecimientos de detención; II) Condiciones de detención; III) Capacidad de alojamiento y control de sobrepoblación; IV) Empleo de la fuerza, requisa y medidas de sujeción; V) Régimen disciplinario; VI) Designación de funcionarios; VII) Documentación e investigación de casos de tortura o malos tratos; VIII) Régimen de traslados; IX) Fortalecimiento de los controles judiciales; X) Todas aquellas que resulten medulares para el cumplimiento del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y de la presente ley" (ley 26.827, artículo 7, inciso f).
Y el artículo 50 de la ley 26.827 concretamente reclama que: "Para el mejor cumplimiento de las obligaciones emanadas del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura (...) las autoridades competentes deberán regular un mecanismo que permita determinar la capacidad de alojamiento de los centros de detención conforme a los estándares constitucionales e internacionales en la materia, y las herramientas específicas para proceder ante los casos de alojamiento de personas por encima del cupo legal fijado para cada establecimiento".
La superpoblación es un mal estructural de nuestro sistema penal y puede constituir, en ciertos casos, ella misma un acto de tortura. La libertad ambulatoria no es lo único que limitamos al castigar a otro. Recortamos todos sus derechos, imponemos dolor, humillación y sufrimiento. Y aunque afirmamos que el castigo institucional no puede ser nunca una venganza oficial incontrolada, sabemos que nuestra cárcel es un dispositivo de respuesta al crimen tan estruendosamente inútil como descarnadamente cruel.
Esta propuesta no niega la conflictividad social, ni la violencia que algunas personas desatan sobre otras, privándolas de bienes esenciales, pero parte de la urgente necesidad de reflexionar acerca de la forma en que reaccionamos frente a las ofensas más graves. Desde Beccaria sabemos que la pena es un mal que añadimos a otro.
El trato que le damos a quien cometió una falta, dice algo acerca de la persona del infractor, pero también dice mucho acerca de la comunidad que tenemos, de nuestra indiferencia frente al dolor ajeno y sobre nuestros propios límites frente a la dignidad de cada uno y de nuestra idea de justicia. Las cárceles que tenemos, como cualquier otra de nuestras instituciones, dicen los que somos. Y no puede haber dudas de que debemos cambiar si de verdad pretendemos tratarnos como iguales en derecho.
La cuestión de la superpoblación y de la tortura asociada, sin embargo, no ha recibido aún adecuado tratamiento legislativo. Existen algunos proyectos presentados, tanto a nivel federal como provincial, pero, en general no hemos podido llegar a acuerdos políticos sólidos que encuentren expresión en una ley.
A pesar de ello, existe un trabajo denodado de muchísimos actores desde el cual partir y que ha ido cooperando a instalar el tema. Estamos convencidos de que es el momento de dar, de una vez, esta discusión. Personas directamente afectadas, sus familiares, jueces, fiscales, defensores, asesores tutelares, y cientos de empleados anónimos de sus oficinas, organizaciones intermedias, académicos, ONGs, funcionarios, estudiantes ya han señalado la ausencia de un marco legal en torno a esta cuestión. No podremos hacer aquí un justo reconocimiento a todos y todas las que cotidianamente disputan y resisten el horror del hacinamiento, pero esta propuesta no es otra cosa que el cumplimiento de la obligación legal de este organismo que abreva en aquellos esfuerzos de incontables personas que confían en la posibilidad de construir un sistema penal sino más justo, algo menos cruento.
El esquema central de esta propuesta se inscribe por ello también en lo que parecen ser hoy algunos consensos asentados y dominantes respecto al modo de tratar la cuestión de la gestión del cupo carcelario de modo compatible del derecho y principios del derecho de los derechos humanos.
Los ejes, de tal forma, son tres:
Primero, la fijación y puesta en funciones de un mecanismo de acreditación confiable y transparente del cupo disponible en cada establecimiento penal. Así como para cualquier actividad riesgosa existen estándares aplicables e instancias de acreditación previas a la puesta en marcha de un dispositivo dirigido al trato de personas, es inexcusable rever la situación actual, donde, por caso, el sencillo trámite de agregar un segundo camastro a una celda se admite como práctica tolerada de ampliación de la capacidad de un local. Una plaza, además, debe concebirse teniendo en cuenta el plexo completo de prestaciones y de personal que la ejecución de una medida de encierro exige y no como un mero dato de superficie o metraje.
Segundo, el funcionamiento de un sistema de acceso al a información en tiempo real acerca de los niveles de ocupación, de modo de permitir un control permanente y la toma de decisiones fundadas con sostén en datos sólidos. Sobre esta base, por ejemplo, las discusiones legislativas sobre montos de pena o condiciones para la excarcelación dejarían de darse considerando su aspecto puramente simbólico, para incluir, también estimaciones serias sobre el impacto real de algunas de nuestras decisiones de política pública.
En tercer lugar, un mecanismo de prevención y remedio concreto. Hasta hoy las intervenciones más diligentes en materia de respeto a los derechos de las personas frente a la superpoblación chocan contra el problema de la ausencia de un marco legal que fije lineamientos de intervención y remedio. Un marco legal más claro daría, sin limitar la necesaria capacidad judicial de atender las particularidades de cada situación, una mejor dirección y precisión al obrar judicial de control y una más adecuada posibilidad de previsión a las autoridades penitenciarias.
Estos lineamientos se nutren, como dijimos del esfuerzo de muchos. Con aciertos y errores jueces y administradores penitenciarios han avanzado durante la última década en la discusión de estos asuntos y en la postulación paulatina de respuestas más eficaces.
El texto, asimismo, se apoya en varios intentos previos locales y nacionales, que reflejaremos en los que sigue de esta exposición. Se ha tomado como base una iniciativa (el expediente 6170-D-2010 (TP 24/08/2010) que fue apoyada por la firma de representantes políticos de distintas fuerzas y que coincide, en general, con el enfoque del problema que tiene esta Procuración. Se elige ese proyecto sin ninguna otra intención que recuperar el camino legislativo intentado ya y aprovechar esa primera descripción compartida que implica una idea que atravesó el escrutinio y la mirada de distintos legisladores, más allá de ideologías partidarias. La Constitución reclama cárceles sanas y limpias, y esta exigencia atraviesa coyunturas y matices partidarios.
Luego de un proceso de búsqueda y análisis, además, se ha introducido sobre esa propuesta variaciones y cambios que reflejan otros muchos esfuerzos e ideas valiosas. Se ha considerado otros proyectos legislativos, tanto nacionales como locales y extranjeros, la jurisprudencia de la Corte Suprema y de decenas de tribunales argentinos y de otros países, y documentos, recomendaciones, informes y ponencias de diversas agencias, académicos y organizaciones y personas interesadas. Si no se ha logrado ser exhaustivos solo se debe a la envergadura de la empresa y la necesidad de acotar la presentación, y no a ninguna decisión consciente de excluir ningún aporte.
Del mismo, concebimos este proyecto como un instrumento de discusión y una propuesta de trabajo. Lo verdaderamente crucial es habilitar un debate genuino frente a un problema histórico, sin ninguna pretensión de protagonismo más allá de la que la ley nos manda.
Finalmente, sancionar una ley como la que proponemos es además la forma de expresar un compromiso político común. Es necesario que las fuerzas políticas y los grupos y personas que las avalan asuman la complejidad del asunto y se esfuercen por expresar una clara vocación política contra la superpoblación y la tortura. Nuestra pretensión es dar visibilidad y cooperar a una solución concreta a un problema grave y urgente, convocando al mayor debate y participación posibles para encontrar un camino que satisfaga nuestras expectativas como comunidad democrática.
En el año 2014 varias instituciones lanzamos la Campaña Nacional contra la Tortura en el marco de la conmemoración de los 200 años de la Asamblea del Año XIII y este año entró en vigencia, además, la ley que crea el Sistema Nacional de Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes , que aun no está completamente constituido.
Si esta es, en efecto, nuestra vocación, también debe ser el año para iniciar, de una vez, un debate social honesto acerca de la cárcel y nuestras promesas de resocialización y trato digno.
El problema de la superpoblación y la tortura: Descripción general del problema y sus consecuencias
La superpoblación está asociada a muchas de las consecuencias menos deseables del funcionamiento del sistema penal, desde el incremento de las muertes y lesiones muros adentro, hasta el posible incremento de la reiteración delictual, o la inseguridad. Hoy la superpoblación es un problema en casi todo el mundo y de modo crucial entre nosotros.
Casi la mitad de los países europeos enfrentan una situación de superpoblación carcelaria, y algunos de ellos sobrepasan los 150 prisioneros por cada 100 lugares, de acuerdo con un informe publicado en mayo de 2013 por el Consejo de Europa. De los 47 países miembros de la organización, una veintena tiene más prisioneros que lugares disponibles. Serbia encabeza la lista con 157,6 detenidos por cada 100 plazas, y le siguen Grecia (151,7) e Italia (147), según el informe que compila datos de fines de 2011.
Como se ha dicho, el hacinamiento causa sus propios males. Entre tantas citas posibles al respecto, basta con esta de la Defensoría del Pueblo de Colombia:
"... el hacinamiento constituye una de las principales fuentes de las violaciones a la dignidad y a los derechos humanos en las cárceles (...). Él origina condiciones inhumanas para vivir, corrupción y violencia por la consecución de un espacio mínimo en donde pernoctar, factores que a su vez entorpecen el cumplimiento del tratamiento penitenciario para la reinserción social del interno y disminuyen ostensiblemente las oportunidades de trabajo, educación y recreación para los internos, dificultan la capacidad de control y la gobernabilidad por parte de las autoridades carcelarias y, consecuencialmente, comprometen la obligación del Estado de garantizar la vida e integridad física de las personas privadas de la libertad".
Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha producido un Informe sobre los Derechos Humanos de las personas privadas de libertad en las américas, en cuyo apartado sobre hacinamiento, describe los alcances de esta problemática, en tanto señala que:
"El hacinamiento de personas privadas de libertad genera fricciones constantes entre los reclusos e incrementa los niveles de violencia en las cárceles; dificulta que éstos dispongan de un mínimo de privacidad; reduce los espacios de acceso a las duchas, baños, el patio etc.; facilita la propagación de enfermedades; crea un ambiente en el que las condiciones de salubridad, sanitarias y de higiene son deplorables; constituye un factor de riesgo de incendios y otras situaciones de emergencia; e impide el acceso a las -generalmente escasas- oportunidades de estudio y trabajo, constituyendo una verdadera barrera para el cumplimiento de los fines de la pena privativa de la libertad. Esta situación genera serios problemas en la gestión de los establecimientos penitenciarios, afectando, por ejemplo, la prestación de los servicios médicos y el ejercicio de los esquemas de seguridad de la cárcel. Además, favorece el establecimiento de sistemas de corrupción en los que los presos tengan que pagar por los espacios, el acceso a los recursos básicos y a condiciones tan básicas como una cama."
Estructura de esta propuesta legislativa
El proyecto tiene tres ejes y pretende dar cuenta de la complejidad del problema descrito.
Determinación de la capacidad de alojamiento
Primero, la fijación y puesta en funciones de un mecanismo de acreditación confiable y transparente del cupo disponible en cada establecimiento penal. Así como para cualquier actividad riesgosa existen estándares aplicables e instancias de acreditación previas a la puesta en marcha de un dispositivo dirigido al trato de personas, es inexcusable revisar la situación actual, donde, por caso, el sencillo trámite de agregar un segundo camastro a una celda se admite como práctica tolerada de ampliación de la capacidad de un local.
El proyecto ley cubre una falencia y define que el cupo penitenciario no es sólo el espacio físico mínimo indispensable para la supervivencia, sino el conjunto de condiciones y prestaciones estatales para que la medida de encierro en efecto pueda cumplir su función de un modo pleno y sin lesión de los derechos de la persona afectada. Por decirlo de modo directo y sin necesidad de crear casos hipotéticos, el atajo de agregar una segunda cama en una celda no duplica la capacidad de alojamiento del lugar, si no están duplicados también los demás servicios y prestaciones que hacen a la habitabilidad del lugar -v.gr. calefacción, sanitarios, espacios de aire y luz, ventilación, etc. Tampoco lo duplica si no están cubierta la posiblidad de otorgarle el derecho a trabajar, estudiar, mantener actividades recreativas, etc.
El texto propuesto incluso invita a ser exigentes en cuanto a las condiciones que el lugar debe ofrecer en términos de ejecución de la pena o de una medida cautelar. El sistema penal no agota su misión en la privación de la libertad. La ley argentina pide bastante más de las instituciones penales y si hoy existe la generalizada sensación de un fracaso penitenciario, por ejemplo, por la condición criminógena que la prisión tiene, ello se debe en parte a que, en sus manifestaciones concretas, la cárcel provoca consecuencias dañosas, no sólo sobre los internos, sino también sobre la sociedad que recibe en su seno a las personas que sufrieron el encierro de ese modo.
Esta propuesta fija la obligación de la autoridad de aplicación de censar los establecimientos conforme a un estándar de alojamiento legal y de producir información relevante y actualizada, indispensable para la gestión de la población pena, la función legislativa y la judicial; en fin, para un diseño serio de la política criminal.
Acceso a la información
Segundo, el funcionamiento de un sistema de acceso al a información en tiempo real acerca de los niveles de ocupación, de modo de permitir un control permanente y la toma de decisiones fundadas con sostén en datos sólidos. Sobre esta base, por ejemplo, las discusiones legislativas sobre montos de pena o condiciones para la excarcelación dejarían de darse considerando su aspecto puramente simbólico, para incluir, también estimaciones serias sobre el impacto real de algunas de nuestras decisiones de política pública.
Toda esa información debe ser accesible y permitir su discusión. El principio elemental en juego es el control republicano de uno de los aspectos más complejos del estado de derecho: el modo y las condiciones concretas en que el Estado ejecuta el encierro de sus habitantes. Nuevamente, la ley suple una carencia, al hacer expresa la publicidad de la información y al asegurar la posibilidad de un diálogo serio y fundado acerca de la forma concreta del encierro en nuestro país. La capacidad de alojamiento, las condiciones carcelarias y la tasa real de ocupación, lejos de ser aspectos oscuros del sistema penal, o cuestiones menores sólo accesibles a los técnicos, deben estar en el foco de la discusión pública y del control ciudadano. Sólo así podremos definir con madurez los cambios y reformas necesarios del sistema penal, evaluar los avances y retrocesos, controlar el destino de los fondos públicos destinados a la gestión penitenciaria y hacer más eficiente la persecución penal.
Alerta temprana y remedio
La reforma propuesta prevé en tercer lugar un sistema de alerta temprana para que la situación de superpoblación no sea tratada sólo cuando ya es inevitable u ocurre de hecho. Otra vez aquí, la ley intenta promover una gestión responsable del recurso penal, de modo de administrar cuidadosamente el encierro y anticipar los problemas. Estimar y prever la demanda de un servicio es algo común y normal, imprescindible diríamos, en muchos otros ámbitos. Inexplicablemente la regla entre nosotros parece excluir la cuestión como preocupación central del sistema penal. La reforma, frente a ello, intenta modificar ese paradigma, desnaturalizar la superpoblación y prevenirla y gestionarla como una situación excepcional y gravísima, que debe ser severamente considerada como tal.
Finalmente, la iniciativa propone una herramienta legal para el remedio de la situación una vez que ella no ha podido evitarse, previendo, además un activo control jurisdiccional. La reforma busca poner en foco la necesidad de un procedimiento de remediación que no naturalice la excepción y que gestione, a través de un procedimiento ordenado, informado e integral, la solución de un cuadro excepcional y el establecimiento de reglas para su no repetición. La experiencia judicial en casos como Verbitsky ante la Corte Suprema, ha sido valiosa pero también errática y todavía debe evaluarse. La propuesta intenta aprovechar las lecciones aprehendidas de esa experiencia y de otras similares y trata de cristalizar algunas propuestas marco, para que se encaucen los procesos de solución, sin congelar la creatividad y el necesario diálogo político que necesariamente deben acompañar la solución de conflictos estructurales. El papel que la ley asigna a los jueces, creemos, toma lo positivo del camino andado, clarifica algunas atribuciones a fin de dar mayor orden y certeza al trámite y deja un espacio suficientemente amplio para capitalizar nuevas y mejores ideas.
Antecedentes relevantes e intentos previos
El derecho de los derechos humanos
Las reglas y decisiones el derecho internacional de los derechos humanos relativas al a la superpoblación son numerosas. Entre ellas, vale destacar que el 31 de marzo de 2008, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) aprobó por unanimidad el documento "Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas" a través de la Resolución 01/08, adoptada durante el 131º Período Ordinario de Sesiones.
Estos Principios reflejan el estado del derecho internacional aplicable y contienen una regla específica que es la que inspira la solución legal que se busca:
Principio XVII / Medidas contra el hacinamiento
La autoridad competente definirá la cantidad de plazas disponibles de cada lugar de privación de libertad conforme a los estándares vigentes en materia habitacional. Dicha información, así como la tasa de ocupación real de cada establecimiento o centro deberá ser pública, accesible y regularmente actualizada. La ley establecerá los procedimientos a través de los cuales las personas privadas de libertad, sus abogados, o las organizaciones no gubernamentales podrán impugnar los datos acerca del número de plazas de un establecimiento, o su tasa de ocupación, individual o colectivamente. En los procedimientos de impugnación deberá permitirse el trabajo de expertos independientes.
La ocupación de establecimiento por encima del número de plazas establecido será prohibida por la ley. Cuando de ello se siga la vulneración de derechos humanos, ésta deberá ser considerada una pena o trato cruel, inhumano o degradante. La ley deberá establecer los mecanismos para remediar de manera inmediata cualquier situación de alojamiento por encima del número de plazas establecido. Los jueces competentes deberán adoptar remedios adecuados en ausencia de una regulación legal efectiva.
Verificado el alojamiento de personas por encima del número de plazas establecido en un establecimiento, los Estados deberán investigar las razones que motivaron tal situación y deslindar las correspondientes responsabilidades individuales de los funcionarios que autorizaron tales medidas. Además, deberán adoptar medidas para la no repetición de tal situación. En ambos casos, la ley establecerá los procedimientos a través de los cuales las personas privadas de libertad, sus abogados, o las organizaciones no gubernamentales podrán participar en los correspondientes procedimientos
Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso "Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) vs. Venezuela"
En este caso, la Comisión Interamericana se presentó ante la corte para que decidiera acerca de la responsabilidad del Estado Venezolano en un operativo ejecutado el 27 de noviembre de 1992 en el Retén e Internado judicial de "las Flores de Catia" en donde fallecieron 37 reclusos.
El punto VIII de la sentencia de la Corte, cuyo título es "Violación de los artículos 4 (derecho a la vida) y 5 (derecho a la integridad personal) de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de la Misma", en el apartado i) la Corte hace especial hincapié en el hacinamiento constatado en el establecimiento del caso en cuestión, en tanto considera esta situación como un hecho en sí mismo violatorio al derecho a la integridad personal.
La Corte señaló que el Retén de Catia se encontraba en condiciones de extremo hacinamiento y sobrepoblación. A los efectos de sopesar la gravedad de la situación, se utilizaron los parámetros establecidos por el Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes (CPT), entre los cuales se dispone que "7 m2 por cada prisionero es una guía aproximada y deseable para una celda de detención". Asimismo, la Corte tomó en consideración el criterio adoptado por la Corte Europea de Derechos Humanos en tanto, que siguiendo la misma línea del Comité, estableció que "un espacio de cerca de 2 m2 para un interno es un nivel de hacinamiento que en sí mismo era cuestionable a la luz del artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y no podía considerarse como un estándar aceptable, y que una celda de 7 m2 para dos internos era un aspecto relevante para determinar una violación del mismo artículo". Además, consideró que "en una celda de 16.65 m2 donde habitaban 10 reclusos constituía una extrema falta de espacio".
En este mismo caso, la Corte también recuperó la definición del Comité Europeo acerca de los hechos que determinan una situación de hacinamiento: "una prisión sobrepoblada se caracteriza por un alojamiento antihigiénico y restringido, con falta de privacidad aun para realizar actividades básicas tales como el uso de las facilidades sanitarias; reducidas actividades fuera de la celda debido al número de internos que sobrepasan los servicios disponibles; servicios de salud sobrecargados; aumento de la tensión en el ambiente y por consiguiente más violencia entre prisioneros y el personal penitenciario".
En consonancia con lo anterior, la Corte señaló que "ciertos internos del retén de Catia no solo tenían que vivir en presencia de sus compañeros, sino que tenían que vivir entre excrementos, y hasta alimentarse en esas circunstancias", y agregó que "La corte considera que ese tipo de condiciones carcelarias son completamente inaceptables, constituyen un desprecio a la dignidad humana, un trato cruel, inhumano y degradante, un severo riesgo para la salud y la vida, y una rotunda violación del artículo 5.1 y 5.2 de la Convención Americana".
En función del análisis de los hechos, la Corte estableció una serie de medidas de satisfacción y garantías de no repetición a cumplimentar por parte del Estado. Una de estas disposiciones, es la "Adecuación de las condiciones carcelarias a los estándares internacionales". Dentro de esta previsión, se señala que "el Estado debe adoptar, dentro de un plazo razonable, las medidas necesarias para que las condiciones de las cárceles se adecuen a los estándares internacionales relativos a esta materia". Además, se especifica que "el Estado debe asegurar que toda persona privada de su libertad viva en condiciones compatibles con su dignidad humana, entre las que se encuentren, inter alia: a) un espacio lo suficientemente amplio para pasar la noche; b) celdas ventiladas y con acceso a luz natural; c) acceso a sanitarios y duchas limpias y con suficiente privacidad; d) alimentación y atención en salud adecuadas, oportunas y suficientes, y e) acceso a medidas educativas, laborales y de cualquier otra índole esenciales para la reforma y readaptación social de los internos".
c. Situación en los Estados Unidos de Norteamérica: FALLO BROWN, GOBERNADOR DE CALIFORNIA Y OTROS VS. PLATA Y OTROS
A nivel internacional, puede citarse otro caso resuelto por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos (Brown, Gobernador de California y otros vs. Plata y otros), que resulta claro e ilustrativo a los fines del presente análisis.
En resumidas cuentas, corresponde mencionar que en "Coleman v. Brown", de 1990, la Corte de Distrito se encontró con que los presos con enfermedades mentales graves no recibían una atención mínima adecuada. En función de ello, se designó un veedor judicial para efectuar un seguimiento de la situación e informó que 12 años después, el estado de la atención de la salud mental en las cárceles de California continuaba en franco deterioro, debido a la superpoblación. En "Plata v. Brown", de 2001, el Estado de California reconoció que los derechos de los presos previstos por la Octava Enmienda se veían vulnerados por las deficiencias en el cuidado médico, y estableció mecanismos de reparación. Sin embargo, cuando el Estado aún no había cumplido con la orden judicial del 2005, la Corte nombró a un interventor para supervisar el encause de la problemática. Luego de tres años, el funcionario observó deficiencias estructurales originadas por el hacinamiento. Teniendo en cuenta que la situación del sistema de salud al interior de las cárceles no podía solucionarse sin modificar la situación de hacinamiento, los actores de "Coleman" y "Plata" trasladaron sus planteos a las respectivas Cortes de Distrito, a fin de convocar a un tribunal de tres jueces, contemplado por la Ley de Reforma en Litigación Penitenciaria de 1995 (PLRA), con el objeto de lograr la reducción de la población carcelaria. Los jueces, en ambas acciones, aceptaron los planteos, y los casos se consolidaron ante un único Tribunal de Tres Jueces.
Este tribunal consideró al hacinamiento como la primera causa de las violaciones de los derechos de los presos. Así es que la conclusión del tribunal fue que la situación no podría remediarse sin llevarse a cabo una reducción de la población.
El tribunal de tres jueces ordenó entonces a California reducir su población carcelaria en un 137.5% de la capacidad original de sus cárceles en un plazo de dos años.
La orden libra al Estado la posibilidad de elección del medio para reducir el hacinamiento. Sin embargo, ante la inexistencia de nuevas construcciones, de transferencias extra-estatales u otros medios, el Estado se halla obligado a liberar un determinado número de presos antes del cumplimiento de sus respectivas sentencias -a través de la reforma de la libertad bajo palabra, el uso de los créditos por buena conducta, la reforma de la ejecución de la sentencia, derivaciones de delincuentes de bajo riesgo a los programas comunitarios y otras medidas a determinar por el Estado-.
Esta resolución fue confirmada por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, dictamen al que adhirieron cinco de los ministros de este tribunal, mientras que otros cuatro emitieron dictámenes en disidencia.
El caso resulta ejemplificador. Por un lado, da cuenta de que la problemática se replica en otros países. Por otra parte, resulta útil como evidencia de que ante un vacío normativo, la discusión judicial - sin perjuicio de las buenas intenciones de los jueces que dirimen- deviene inagotable y poco eficaz a los efectos encausar definitivamente la cuestión. Ello queda expuesto al observar que luego de más de 21 años de litigio de este caso, aún no se haya encontrado remedio real a la sobrepoblación.
d. El litigio por la superpoblación en comisarías de la Provincia de Buenos Aires. CSJN, Verbitsky, Horacio s/ Hábeas Corpus
A nivel nacional, es conveniente recordar la resolución judicial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, dictada como consecuencia del recurso interpuesto por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), en amparo de todas las personas privadas de libertad de la provincia de Buenos Aires, detenidas en establecimientos policiales superpoblados.
El 15 de noviembre de 2001 el Centro de Estudios Legales y Sociales interpuso un habeas corpus en representación de todas las personas detenidas en prisiones y comisarías de la Provincia de Buenos Aires. Relató que los detenidos, incluidos mujeres y menores, padecían condiciones de superpoblación y hacinamiento porque los calabozos estaban en un estado deplorable de conservación e higiene. El Tribunal de Casación Penal de la provincia de Buenos Aires rechazó el hábeas corpus, al considerar que debía analizarse cada caso en concreto. La actora interpuso recursos extraordinarios de nulidad y de inaplicabilidad de ley, que fueron declarados inadmisibles por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires. Contra ese pronunciamiento interpuso un recurso extraordinario, que fue denegado y dio lugar a un recurso de queja.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación consideró que la presencia de adolescentes y enfermos en establecimientos policiales y/o en comisarías superpobladas de la Provincia de Buenos Aires era susceptible de configurar un trato cruel, inhumano o degradante u otros análogos y generar responsabilidad del Estado Nacional, con flagrante violación a los principios generales de las Reglas Mínimas para el tratamiento de reclusos de las Naciones Unidas. Por este motivo, sostuvo que, dado que dicha situación ponía en peligro la vida y la integridad física del personal penitenciario y policial y generaba condiciones indignas y altamente riesgosas de trabajo, debía instruirse a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y a los demás tribunales de dicha provincia para que hicieran cesar urgentemente el agravamiento o la detención misma. Por otra parte, reconoció legitimación al Centro de Estudios Legales y Sociales para interponer el hábeas corpus colectivo a pesar de que la Constitución Nacional no menciona en forma expresa el hábeas corpus como instrumento deducible en forma colectiva.
En consecuencia, fijó los estándares de protección de los derechos de los presos que los distintos poderes provinciales deben respetar para cumplir con el mandato de la Constitución Nacional y con los pactos internacionales de derechos humanos que tienen jerarquía constitucional. También ordenó a la justicia provincial a verificar y remediar las condiciones indignas de detención de los presos detenidos a su disposición así como disponer la inmediata libertad de los adolescentes y enfermos detenidos en comisarías. Por último, exhortó a los poderes ejecutivos y legislativos provinciales a revisar la legislación que regula la excarcelación y la ejecución penitenciaria y a tomar como parámetro la legislación nacional en la materia. Para asegurar una solución efectiva y sólida a esta situación, la Corte recomendó que se conformara una mesa de diálogo en la que intervinieran las autoridades provinciales y las organizaciones de la sociedad civil y retuvo el poder de controlar la adopción de las medidas ordenadas en el fallo.
A los fines de trazar estrategias en pos de evitar situaciones de superpoblación carcelaria en la provincia de Buenos Aires, uno de los puntos del fallo citado precedentemente, estableció "Ordenar al Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires que, por intermedio de la autoridad de ejecución de las detenciones, remita a los jueces respectivos, en el término de treinta días, un informe pormenorizado, en el que consten las condiciones concretas en que se cumple la detención (características de la celda, cantidad de camas, condiciones de higiene, acceso a servicios sanitarios, etc.), a fin de que éstos puedan ponderar adecuadamente la necesidad de mantener la detención, o bien, dispongan medidas de cautela o formas de ejecución de la pena menos lesivas. Asimismo, se deberá informar en el plazo de cinco días toda modificación relevante de la situación oportunamente comunicada".
Fundamentos de la Corte. En cuanto al Habeas Corpus colectivo la Corte consideró que ese era el medio idóneo para acceder al planteo realizado, dadas las circunstancias del caso y las condiciones en las que se hallaban las distintas personas privadas de la libertad. Se sostuvo que dado la condición de los sujetos afectados y la categoría de los derechos infringidos la defensa de derechos de incidencia colectiva debía tener lugar.
Los hechos denunciados en autos, constituidos por la existencia de situaciones plurales, demuestran la necesidad de admitir una acción igualmente plural, en beneficio de intereses colectivos de todos los sujetos privados de libertad en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, cuya satisfacción no podría lograrse mediante peticiones individuales.
Consideró a su vez que la superpoblación carcelaria genera muy serios peligros para la vida e integridad física de las personas, (condiciones de hacinamiento, calabozos en estado deplorable de conservación e higiene) y que es por tal motivo que el Estado debe actuar para garantizar la protección de los internos y para cumplir con la finalidad propia de las políticas preventivas del delito.
Respecto de la problemática en cuestión -la superpoblación en las cárceles- la CSJN afirmó la necesidad de mejorar las condiciones de detención en las que se encuentran las personas privadas de la libertad y de exigir que se tengan en cuenta las necesidades ignoradas.
A su vez, alegó que lo que busca a partir de las mejoras en las condiciones de detención, es evitar las consecuencias que ponen en peligro y lesionan los bienes jurídicos fundamentales amparados y protegidos por la Constitución Nacional (en este caso la vida y la integridad física de las personas).
Sostuvo, además que con el paso del tiempo la situación se ha agravado con el aumento de detenidos y se estima que continúe empeorando, lo que impide hacer cesar la violación de derechos fundamentales y en particular el derecho a la vida y a la integridad personal de los presos, del personal de custodia y de terceros.
Se manifestó la necesidad de modificar el actuar del Poder Ejecutivo, en razón de que se están violando derechos y garantías protegidos por la Constitución Nacional y en los Tratados con jerarquía constitucional, tales como el artículo 18 de la CN en virtud del cual se consagra el derecho a permanecer en una cárcel limpia y sana para la seguridad y protección del reo, para lograr así un trato digno, humano y una tutela efectiva de los derechos y el artículo 75 inciso 22.
El derecho a un trato digno y humano está reconocido no sólo constitucionalmente, sino también en las Reglas Mínimas para el tratamiento de reclusos, las que deben ser cumplidas y respetadas para el tratamiento digno de la persona y la tutela de la vida humana, ya que la falta de cumplimiento de las mismas pone en peligro al Estado, por considerarse una situación de alto riesgo de responsabilidad internacional.
En ese sentido, la CSJN ha sostenido: "Las cárceles en sí mismas, por sus condiciones materiales, higiénicas y de salubridad no deben agravar el mal inherente a la pena, ni las autoridades ejecutarlas en forma que aumentan ese mal". "La seguridad, como deber primario del Estado, no sólo importa resguardar los derechos de los ciudadanos frente a la delincuencia sino también, como se desprende del citado art. 18, los de los propios penados, cuya readaptación social se constituye en un objetivo superior del sistema y al que no sirven formas desviadas del control penitenciario"
La Corte a su vez consideró que las condiciones de superpoblación en las que se hallan las cárceles, quiebran el equilibro existente entre el personal y los presos, afectándose así la salud y la integridad física, no solo a las personas privadas de la libertad, dentro de las que se encuentran adolescentes y enfermos, sino también a los funcionarios y empleados del sistema penitenciario, y de aquellos considerados terceros ajenos al conflicto, como por ejemplo, vecinos de los lugares de detención, familiares de personas detenidas.
En cuanto a la presencia de Adolescentes, niños y enfermos en lugares de detención, la Corte sostuvo que la misma configura una amplia violación a las Reglas Mínimas anteriormente mencionadas, manifestando la necesidad y la urgencia del cese de las situaciones de peligro.
La CSJN hizo alusión a que el tribunal interamericano señaló que "quien sea detenido tiene derecho a vivir en condiciones de detención compatibles con su dignidad personal y el Estado debe garantizarle el derecho a la vida y a la integridad personal, y que es el Estado el que se encuentra en una posición especial de garante, toda vez que las autoridades penitenciarias ejercen un fuerte control o dominio sobre las personas que se encuentran sujetas a su custodia".
También sostuvo la Corte que la ley provincial se ha alejado del estándar internacional y de la de la legislación nacional haciendo un uso abusivo o excesivo de la prisión preventiva, dado que un 75 % de los detenidos no tienen aún condena firme.
Por todo lo antes expuesto, se resolvió hacer lugar a la queja; disponer el cese en el término de sesenta días la detención en comisarías de la provincia de menores y enfermos; Instruir a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia con la finalidad de hacer cesar toda eventual situación de agravamiento de la detención que importe un trato cruel, inhumano o degradante.
Fayt consideró que las vulneraciones a los derechos, provocan una violación del art. 18 de la Constitución Nacional como de los distintos instrumentos internacionales adoptados en la misma. Lo que se pretende "es la defensa de la dignidad humana de la cual no puede ser privado ningún habitante de la Nación, aunque su conducta haya sido reprobada y se encuentre cumpliendo una pena privativa de la libertad". Sostuvo, también, que es un deber de la Corte, actuar como guardián de las garantías constitucionales y proteger el derecho a la vida vulnerado por las condiciones carcelarias existentes.
e. Hábeas corpus colectivos en Batán y Lomas de Zamora
El 17 de septiembre de 2008, la Defensoría Oficial del Departamento Judicial de Lomas de Zamora junto al Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), interpusieron acción de hábeas corpus correctivo, en favor de la totalidad de los detenidos alojados en la Unidad Penal N° 15 de Batán, con el objeto de que se ordene el cese del agravamiento de las condiciones de detención que padecían.
Como aspectos relevantes de las deficiencias observadas, hicieron particular hincapié en las deficiencias estructurales de la unidad, con una capacidad operativa de 1146 internos, pese al diseño original previsto para 700 plazas, ampliada mediante la utilización de cuchetas y camas dobles, que albergaban -a la fecha de la presentación- a 1.177 personas (804 procesados y 373 condenados). Se constató, también, un claro deterioro edilicio, la ausencia de un sistema de calefacción adecuado, la falta de un sistema antincendios, la falta de disponibilidad de agua caliente, la carencia de luz artificial en las celdas y humedad en paredes y colchones.
A ello se sumaron los reclamos de los internos sobre el prolongado tiempo que permanecen confinados en sus celdas, la mala alimentación y la falta de atención médica.
Una vez declarada admisible la acción, el 20 de abril del 2010 en la ciudad de Mar del Plata, se reúne la Sala 1ra de la Cámara de Apelación y Garantías en lo Penal con el objeto de dictar sentencia en la causa "MESTRÍN, MARIA FERNANDA; VERBITSKY, HORACIO S/ HÁBEAS CORPUS".
En el desarrollo de los antecedentes del caso, el tribunal aclara que muchos de los aspectos que conciernen a lo que genéricamente podría denominarse "infraestructura edilicia" se encuentran íntimamente vinculados con la "sobrepoblación" e impactan sobre las condiciones de habitabilidad. El tribunal explica así que no se trata de compartimentos estancos, sino interrelacionados. Algún aspecto que luce "deficitario" en términos estructurales, puede serlo simplemente porque se ha excedido con largueza la cantidad de usuarios para la que fue pensado.
En opinión del tribunal, si el encierro se lleva a cabo frente a condiciones de hacinamiento que degradan a los que cumplen una privación de libertad, queda claro que difícilmente pueda alcanzarse el anhelado objetivo constitucional de la prevención especial positiva.
Entiende el tribunal que el excedente poblacional de la Unidad Penal 15 -una de las principales causas generadoras de las malas condiciones carcelarias- no ha sido difícil de comprobar y tampoco escapa al conocimiento público, aunque la accionada, a través de la Fiscalía de Estado lo pusiera en tela de juicio, sin advertir la gravedad de aceptar oficialmente la violación a la capacidad y cupo originario con la que la Unidad fue diseñada.
Según el dictamen pericial de la SCJBA y de la Delegación de Sanidad, Seguridad e Higiene Dptal., basado en las "Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos", la capacidad de la Unidad Penal 15, "...debería ser de 780 detenidos", encontrándose "...excedida en un 51%.".
Señala el tribunal que las deficitarias condiciones de detención que imperan en la UP15 debido a la sobrepoblación y hacinamiento, a la insuficiencia de la higiene carcelaria y a las limitaciones funcionales de las autoridades penitenciarias para asegurar el trato debido a las personas prisionizadas, neutralizando las situaciones estructurales de violencia psicofísica que padecen los internos, tornan procedente la acción instaurada.
En su sentencia, el tribunal hace mención de que con fecha 26 de marzo de 2010, el Comité de Derechos Humanos de la ONU, en el 98° período de sesiones, examinó el cuarto Informe Periódico de Argentina, con arreglo al art. 40 del PIDCyP, y aprobó una serie de observaciones finales, señalando entre los principales motivos de preocupación y recomendaciones que:
"17. Pese a la información proporcionada por el Estado parte relativa a las medidas tomadas para mejorar la capacidad de alojamiento, continúan preocupando al Comité las condiciones imperantes en muchos centros penitenciarios del país, incluido el alto índice de hacinamiento, la violencia intracarcelaria y la mala calidad en la prestación de servicios y la satisfacción de necesidades fundamentales, en particular en materia de higiene, alimentación y atención médica.(...) El Comité también lamenta que la competencia del Procurador Penitenciario se limite únicamente a los internos comprendidos en el régimen penitenciario federal (Artículo 10 del Pacto)".
Con todo lo expuesto, afirmado el problema de la sobrepoblación carcelaria y las deficiencias en el trato que ello genera, que convierte particularmente a la cárcel de Batán, Unidad N°15 en una institución inadecuada según los estándares mínimos de humanidad exigibles.
Con el constitucionalizado imperativo de "afianzar la justicia", es preciso acceder a la demanda, no sólo con el propósito de dar cumplimiento a las "Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos", sino también con el objeto de garantizar que la Cárcel de Batán -U.P.15- se convierta en una cárcel "sana y limpia, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ella" (CN, 18).
En su resolutorio, el tribunal requirió al Ministerio de Justicia adopte las medidas necesarias para que, gradualmente y en un plazo máximo de 360 días, produzca la efectiva adecuación de los niveles ocupacionales de las instalaciones de la Unidad Penal 15; que en el lapso tope de 180 días produzca una efectiva disminución de internos que alcance, cuanto menos, a una reducción de la constatada superpoblación al promedio nacional (no deberá exceder el 30 %, aproximadamente la mitad de su nivel actual); que se priorice la disminución de internos provenientes de otras jurisdicciones, que no sólo generan el hacinamiento pericialmente verificado, sino también graves conflictos de convivencia y problemas de seguridad en la cárcel de Batán (UP 15); como modo paliativo de la situación descripta, que se finalicen los trabajos y se habilite con urgencia la utilización de las casas para detenidos con régimen abierto, así como se implemente con mayor extensión la posibilidad de medios alternativos al encarcelamiento cautelar como el uso de brazalete, pulsera o medio similar de control y monitoreo electrónico. Además de las importantes conclusiones en materia de hacinamiento en la Unidad Penal Nº 15, la resolución, dicta distintas medidas en orden al Sector Sanidad, y también en cuanto a los sistemas de ventilación y calefacción, prevención de incendios, iluminación, instalaciones eléctricas, techos, membranas y recubrimientos, y sistemas de desagües cloacales e instalaciones sanitarias. Todas estas disposiciones se encuentran firmes, pues fueron confirmadas por el Tribunal de Casación, quedando pendiente de resolución ante la corte únicamente lo que hace al alojamiento en celdas individuales.
El análisis del presente fallo permite extraer que si bien existe un consenso generalizado acerca de la necesidad de solucionar el problema de la sobrepoblación en esta Unidad Penal, las distintas opiniones esbozadas por los actores intervinientes en el proceso (accionantes, titular de la defensoría general, fiscal, jueces de la Cámara) ponen de manifiesto la amplitud de posibles respuestas ante esta situación. Sin embargo, el dictamen finalmente termina siendo el intento de solución a un problema estructural definido de modo discrecional -por más bienintencionado que fuere-. Sin dudas, estas acciones tienen lugar ante la falta de regulación de estas cuestiones.
Posteriormente, Mario Coriolano, Defensor de Casación Provincial, Cecilia M. Boeri, Defensora Departamental de Mar del Plata y la Secretaria del Área de Ejecución Penal de la Defensoría Departamental, Dra. Fabiana Andrea Dante, interpusieron una acción de Habeas Corpus Colectivo y Correctivo en relación a toda la población carcelaria alojada en el Complejo Penitenciario Batán.
Según consta de las actuaciones, la acción se formuló con el objeto de "1) generar un mecanismo de control de las condiciones de detención y la reducción del número de personas actualmente detenidas en el Complejo Penitenciario Batán..." y 2) "obtener a través del mismo mecanismo, la fijación del cupo legal-constitucional máximo de cada una de las unidades del complejo, sin perjuicio y con independencia del cupo administrativo que hayan fijado las autoridades penitenciarias".
En el cuerpo de la presentación se deja en claro que "Dividir el planteo ante los distintos jueces a cuyo cargo se encuentran las personas detenidas, remitirlo a un juez de primera instancia u otras de las medidas que la judicatura adopta en este tipo de casos, no han servido más que para debilitar una respuesta amplia y abarcadora a la altura de las necesidades de las personas bajo nuestra tutela defensiva...".
Es oportuno detallar los argumentos que se enumeran para afirmar el agravamiento de las condiciones carcelarias en esta unidad: insuficiencia crónica de prestaciones sanitarias, la higiene del lugar, la insuficiencia crónica en el abastecimiento de alimentos, insuficiencia crónica de herramientas tratamentales y personal penitenciario, el deterioro creciente de las instalaciones.
Todas estas cuestiones constituyen problemáticas sostenidas en el tiempo, que ya habían sido abordadas por la vía judicial anteriormente (a través de las presentaciones de distintos Habeas Corpus). Sin embargo la interposición de este recurso, significó un nuevo intento para encontrar remedio a la situación.
Al respecto, en el punto VII de la presentación, titulado CRONICIDAD DE LA SITUACIÓN DENUNCIADA, se expone que "La profusión de recursos de Hábeas Corpus con sentencia firme cuya ejecución se encuentra pendiente, sumados a los recursos abiertos y en trámite, las órdenes de los Jueces de Ejecución en cumplimiento de la manda del art. 25 del CPP que permanecen incumplidas y las marchas y contramarchas constantes en materia de reparaciones, la precariedad de las episódicas soluciones obtenidas, la reiteración de las falencias al poco tiempo, y en definitiva el fracaso en las políticas de mantenimiento cuando no la inexistencia de dichas estrategias, y la mora injustificada en el cumplimiento de las sentencias firmes, genera en los hechos la permanencia en el tiempo de las violaciones de derechos denunciadas, que han dejado de ser situaciones excepcionales y puntuales para transformarse en crónicas".
Asimismo, sobre el aumento de la judicialización de cuestiones vinculadas a la administración de las cárceles se señala que "ha servido paradojalmente para multiplicar el trabajoso control judicial de las funciones administrativas cuya exclusividad reclama para sí el poder ejecutivo, y son los jueces, quienes cada vez más deben asumir iniciativa para impulsar a la administración para resolver cuestiones tan prosaicas como reparaciones de vidrios, destape de cloacas, desratizaciones, contenido de dietas alimentarias, y otras decididamente graves, pero igualmente técnicas, como requerir la prevención y tratamiento de enfermedades infecciosas, prestaciones médicas complejas de distinta naturaleza, mecanismos de prevención de suicidios, etc.".
En función de lo enunciado previamente, mediante la interposición del habeas corpus se pretendió fijar un cupo legal-constitucional con el fin de fijar la cota máxima de la unidad en cuanto a su capacidad edilicia, y también en relación a los demás recursos disponibles. Esta variable debería ser determinada por los jueces departamentales, debido a que "mientras no cesen las situaciones de agravamiento de las condiciones carcelarias imputables a la administración, mientras no se respeten los estándares establecidos en el bloque constitucional y convencional, ésta queda deslegitimada para fijar aún el cupo administrativo, pues se transformaría en juez y parte de sus propios actos".
En igual sentido, mediante la acción de hábeas corpus se sugirió la creación de un "Centro sistematizado de información" con el propósito de que funcione como un mecanismo de control permanente. La información estadística que produciría este centro permitiría a los jueces ponderar adecuadamente las condiciones carcelarias vigentes al momento de dictar sus resoluciones, entre otras cuestiones.
Por último, corresponde mencionar que el titular del Juzgado de Garantías 5 de Lomas de Zamora, Gabriel Vitale, en fecha 11 de septiembre del 2013, adoptó una medida cautelar en el marco de la acción de hábeas corpus deducida por la defensa pública de esa circunscripción, luego de verificar las condiciones de sobrepoblación en la Unidad Penitenciaria Nº 40 de Florencio Varela, disponiendo la reubicación de internos en otros establecimientos que cuentan con capacidad vacante. A su vez, resolvió que el Ministerio de Justicia y Seguridad deberá garantizar la transparencia en la selección de las personas. Asimismo ordenó también, entre otras medidas: garantizar el traslado de las familias a través de pasajes accesibles y gratuitos; garantizar que cada 60 días las personas privadas de libertad en las Unidades Carcelarias del interior puedan ser alojadas en cercanías a sus domicilios por un lapso de siete días; comunicar la cantidad de sistemas de control electrónico, pulseras magnéticas para incidentes de alternativas y/o prisiones domiciliarias los cuales deberán ser otorgados de manera inmediata.
Informe del Consejo de Defensores Generales de la Provincia de Buenos Aires.
En el período comprendido entre junio de 2009 y junio de 2010 el Consejo de Defensores de la Provincia de Buenos Aires ha realizado un monitoreo de condiciones de detención de las unidades carcelarias provinciales. El objetivo principal fue trabajar sobre el cupo carcelario y relevar el índice de sobrepoblación. Dentro del informe elaborado producto de este monitoreo se consigna que la capacidad de alojamiento de un centro de detención debe ser estimada según la cantidad de detenidos a los que el sistema, conforme las condiciones del lugar, le puede asegurar plenamente los derechos y libertades en todos los aspectos que no se vean restringidos como consecuencia legítima de las penas y demás medidas privativas de libertad.
Según las mediciones efectuadas durante las recorridas en las cárceles, las celdas en general alojan a dos personas en una superficie que no supera los 7 m2. La postura del Consejo de Defensores de la Provincia de Buenos Aires ante la sobrepoblación constatada en la provincia debe ser expresada en términos claros y firmes:
La sobrepoblación no se supera solamente con la construcción de más cárceles.
El dictado continuo de leyes destinadas a hacer ingresar a cada vez más personas a la cárcel -tanto a nivel federal como provincial- hacen vanos cualquier esfuerzo por superarla.
Es urgente el dictado de una ley de cupos.
Así, el Consejo advierte que la política penitenciaria basada en aumentar el número de cárceles como medio privilegiado para combatir la sobrepoblación no es la solución y poco contribuirá a respetar los estándares de detención establecidos por las normas internacionales.
En este sentido, explican que resulta fundamental establecer una ley de control de cupos penitenciarios de modo tal que permita variar el eje de la política penitenciaria destinada a la construcción de cárceles y poner coto al circuito de movimiento de detenidos. Para lograrlo, uno de los aspectos principales es contar con una población estable y limitada de detenidos. Entendió en dicho informe que una ley de cupos permite sobre todo ejercer un control del Estado tendiente a monitorear aquellos factores generadores de condiciones inadecuadas de detención. Eso no sólo tiene que ver con la capacidad de alojamiento del penal, sino con las posibilidades reales que las condiciones físicas de dicho lugar tienen para brindar un trato adecuado a las personas privadas de libertad. La restauración de estas condiciones como las medidas de prevención o custodia sobre la población son medidas que únicamente la ley de cupos permitirá implementar y, asimismo, acentuar el papel de garante que el Estado tiene sobre la realización de los derechos de los detenidos.
En su informe el Consejo destaca, como estándar general de la jurisprudencia de la Corte Interamericana, que la persona privada de la libertad debe "vivir en condiciones de detención compatibles con su dignidad personal y el Estado debe garantizarle el derecho a la vida y a la integridad personal". En razón de ello, describe que la tarea primordial para cumplir con dichos objetivos es asegurar que el Estado debe cumplir con una especial posición de garante frente a las personas privadas de libertad, que en lo sustancial se define en otorgar los medios necesarios de prestación, prevención y adecuada custodia para asegurar la realización de "los derechos cuya limitación no deriva necesariamente de la privación de la libertad".
En tal sentido el Consejo entendió que, una ley de cupos, resulta sustancial para redefinir la política penitenciaria en materia de prevención respecto no sólo a los deterioros materiales de las unidades, sino a los niveles de violencia que se posibilitan con el ingreso indiscriminado de detenidos.
Finalmente, desde el Consejo, instan a las autoridades políticas a limitar el índice de prisionización y a señalar que el aumento en la construcción de cárceles no remediará la situación de sobrepoblación, sino que sólo profundizará la problemática reseñada.
El trabajo de la Procuración Penitenciaria de la Nación
Desde su creación, la Procuración Penitenciaria de la Nación ha denunciado el problema de la superpoblación carcelaria.
Durante el primer semestre de 2013, distintas actividades de verificación de la Procuración Penitenciaria de la Nación constataron graves focos de superpoblación en el sistema penitenciario federal y motivaron al organismo a recomendar la fijación de medidas para paliar y prevenir el hacinamiento en todos los establecimientos federales. Según se detectó, la Unidad 28 del SPF que funciona como nodo de traslado y alcaidía judicial, se usa, sin embargo, como alojamiento prolongado de personas detenidas, aun cuando solo debería servir para estancias muy acotadas. También se verificó que en los principales establecimientos del área metropolitana -los Complejos Penitenciarios Federales I (Ezeiza) y II (Marcos Paz), y el Complejo Penitenciario Federal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Devoto)- se implementaron medidas improvisadas para incrementar irregularmente la cantidad de plazas, como el agregado de camas dobles en lugares preparados para lechos individuales, o la utilización de espacios destinados a esperas cortas durante el movimiento habitual entre pabellones como lugares de estancia permanente, aun cuando siquiera cuentan con acceso a sanitarios.
Dado el carácter generalizado de la cuestión y la tendencia creciente registrada, el 8 de agosto de 2013 el Procurador Penitenciario de la Nación formuló la Recomendación 797, por la cual encomendó al Director Nacional del SPF que disponga de las medidas necesarias a efectos de garantizar que la cantidad de alojados no supere la capacidad real de cupos de alojamiento, respetando los estándares legales vigentes. Del mismo modo, recomendó atender a la cantidad de cupos de los diferentes sectores al interior de cada establecimiento y no solo a los totales generales, y planteó al Director Nacional, que frente a ingresos de personas en establecimientos cuyo cupo ya esté cubierto, establezca estrategias para permitir a los jueces ponderar adecuadamente la necesidad de mantener esa detención, o disponer de formas sujeción alternativas para prevenir el encarcelamiento en condiciones de hacinamiento.
Situación de la Alcaidía de Tribunales -Unidad Nº 28
La PPN viene advirtiendo desde hace tiempo la situación delicada en la que se encuentra la Unidad Nº 28 del SPF en tanto se ha detectado la permanencia prolongada de detenidos en esta Unidad, que fuera diseñada para el alojamiento transitorio de los detenidos. Esta situación -que persiste al día de hoy- se halla relacionada con la falta de cupos en los establecimientos penales del área metropolitana de Buenos Aires, tal como fuera informado oportunamente por las autoridades de la Unidad.
En función de ello, la PPN puso en conocimiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación esta situación, y a partir de este informe, los miembros del supremo tribunal formulan la Acordada Nº 12/12/CSJN mediante la cual dispusieron una serie de medidas conducentes a reparar las cuestiones señaladas. Como primer punto establecen que "El traslado de detenidos al Centro de Detención Judicial (U.28) deberá limitarse al máximo, sólo a aquellos casos en los cuales la presencia de los internos resulte estrictamente indispensable para la realización de las diligencias ordenadas por los tribunales a cuya disposición se encuentran". A pesar de lo dispuesto mediante la Acordada citada anteriormente, en el Centro Judicial de Detención se continuó alojando a detenidos por períodos mayores a los establecidos legalmente y dado que esto fue comunicado nuevamente a la Corte, desde este tribunal se dispuso la Acordada Nº 3/13, mediante la cual ordenan la rehabilitación de la ex unidad 22, espacio actualmente ocupado por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional de la Capital Federal. No obstante ello, el problema principal que se plantea desde este Organismo es la estadía prolongada de los detenidos en la Unidad 28, en la que no debieran permanecer más de 24 horas.
Teniendo en cuenta que la problemática expuesta continúa en la actualidad, en el mes de agosto de este año, la Procuración Penitenciaria realizó una nueva presentación ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación mediante la cual se puso en su conocimiento la persistencia en la práctica sistemática de alojamientos prolongados en el Centro de Detención Judicial -Unidad nº 28-. Además, se reiteró que la unidad no posee una estructura edilicia adecuada para estos fines, se encuentra desbordada de su capacidad real -más allá del cupo formalmente denunciado- y no ofrece condiciones de habitabilidad mínimas. Retomando la información proporcionada por este organismo y habiendo transcurrido más de un año de la Acordada 12/12 dictada en relación a este tema, la Corte formuló una nueva disposición con el propósito de encausar la problemática.
Mediante la acordada 33/2013, la CSJN emplazó al Servicio Penitenciario Federal para que adopte medidas eficaces a fin de evitar el pernocte de internos por más de una noche en el Centro de Detención Judicial -Unidad 28- y garantice las debidas condiciones de detención. A estos efectos, se le otorgó un plazo de treinta (30) días hábiles, bajo apercibimiento de decretar de oficio las medidas que correspondan. Con relación a ello, la Corte indicó que "la razón principal de estadías prolongadas no está originada por disposición de magistrados del Poder Judicial de la Nación sino por la falta de cupo de los establecimientos carcelarios a los que deben ser restituidos los internos". En el mismo sentido, añadió que "la causa principal del pernocte prolongado en el Centro de Detención Judicial no puede ser removida por el Tribunal sin la activa participación del Servicio Penitenciario Federal que por el momento, no obstante la presentación del Procurador Penitenciario Nacional, ha guardado silencio respecto de los obstáculos que le impiden cumplir con la obligación de mantenimiento y conservación y situación de vulneración de los derechos de los detenidos que ello conlleva, que está a cargo de ese organismo".
Por otra parte, producto de un habeas corpus interpuesto por un detenido en a favor de quienes se encontraban alojados en la Unidad Nº 28, recientemente la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional ha confirmado la resolución del Juzgado de Instrucción Nº 34 en cuanto hace lugar a la acción de habeas corpus ordenando a la Dirección del SPF el realojamiento de los detenidos que no posean diligencias procesales inmediatas pendientes ante los tribunales a cuya disposición se encuentran. En dicha causa el SPF había recurrido la resolución de primera instancia aludiendo a la imposibilidad material por parte de la administración penitenciaria para satisfacer la requisitoria, teniendo en cuenta la ausencia de cupos para varones adultos en unidades de alojamiento permanente en la región metropolitana.
Estándares para tener en cuenta
Viene al caso también mencionar la Resolución 12/99 del entonces Defensor General de la C.A.B.A., Víctor HORTEL, en la que se hizo referencia a los estándares de la Asociación Correccional Americana (ACA), que ha redactado varios manuales de procedimiento sobre esta temática.
Según los estándares de la American CorrectionalAsociation (ACA) -institución no gubernamental que se ocupa de la certificación de servicios de prestadores privados y estatales en materia de alojamiento penitenciario- cada prisionero debe contar con 10, 66 m2 de espacio libre. Si permanece recluido por períodos superiores a 10 horas diarias, debe contar con, por lo menos, 24,38 m2 en total, incluyendo los muebles y elementos fijos (Norma 3-4128). Instituciones como el Federal Bureau of Prisons(Servicio Penitenciario Federal de los EE.UU.) refieren permanentemente en sus resoluciones a los estándares de la ACA. En el mismo sentido, la Asociación Americana de Salud Pública ha fijado normas carcelarias para todas las áreas que afectan la salud de los prisioneros ("StandardsforHealthServices in CorrectionalInstitutiona", segunda edición) que establecen un espacio de, por lo menos 18,28 m2 con 2,43 m de altura como mínimo en caso de celdas individuales y 21,33 m2, para reclusos que permanecen más de 10 horas diarias. Asimismo, conforme surge del "Rapportannueld´activité 1994"; publicado en Francia por la Dirección de la Administración Penitenciaria (Servicio de la comunicación, de Estudios y de Relaciones Internacionales), la superficie necesaria por interno se calcula siguiendo una tabla que fija el espacio según el número de internos que lo ocupan. Por ejemplo, este indicador comienza con una superficie mínima de 11 m2 correspondientes a una persona y consigna progresivamente la superficie mínima según la cantidad de personas, finalizando con la cita de 85 a 94 m2 para 18 personas.
Otro elemento a considerar - siguiendo la Resolución mencionada- es el Pliego de Licitación para la Construcción del CPF III, que estableció las características comunes a las celdas correspondientes a estos establecimientos del Servicio Penitenciario Federal: "la celda constituye el espacio personal del interno, proveyendo privacidad para sí y seguridad a sus pertenencias. El mobiliario podrá considerar cierto grado de personalización de su lugar. Todas las celdas serán individuales. Tendrán una superficie neta mínima de 8 m2. El equipamiento será dispuesto de tal forma que deje un espacio libre de ocupación de 3,5 m2 y permita un desplazamiento en línea recta de 3,20 m. Estas dimensiones serán consideradas como mínimas".
Así, de ceñirse a lo considerado por el propio Ministerio de Justicia de la Nación en dichas licitaciones como un estándar a respetarse y lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se debe considerar que el espacio mínimo por persona detenida debe ser mayor a los 8 m2.
El Relator Especial del Consejo de Derechos Humanos sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes de Naciones Unidas, Juan Méndez, planteó sobre dimensiones mínimas que deben tener las celdas que:"...No hay ningún instrumento universal que especifique un tamaño mínimo aceptable para las celdas, aunque algunas jurisdicciones nacionales y regionales han dictado normas sobre este asunto en algunas ocasiones. Según el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (...) una celda de 6,84 m2 es "suficientemente grande" para su uso por una única persona. El Tribunal no explicó por qué esa medida podía considerarse suficiente; el Relator Especial se permite respetuosamente disentir, especialmente si la celda única también debe incluir, como mínimo, un inodoro e instalaciones de aseo, una cama y un escritorio".
Propuestas legislativas vinculadas al problema
Propuesta del CELS y otros actores en la Provincia de Buenos Aires. Expte. D-3.100/10-11
Se trata de una iniciativa impulsada, en la Cámara de Diputados provincial, por la legisladora Natalia Gradaschi (CC- ARI) a partir del informe elaborado por el Consejo de Defensores Generales bonaerenses que refleja la situación del sistema carcelario bonaerense. Este órgano denunció en el documento las serias condiciones de hacinamiento y de superpoblación carcelaria en la Provincia durante el período comprendido entre junio de 2009 y junio de 2010.
La iniciativa alcanzará a unidades carcelarias, penitenciarias, alcaldías, comisarías, institutos de menores y/o todos los lugares destinados al alojamiento de personas bajo régimen de privación de libertad dependientes del Gobierno provincial. La legisladora propone además, en el texto del proyecto, una Comisión de Control de los lugares de detención, y otras cuestiones relacionadas que se enmarcan en un reclamo histórico de organizaciones de derechos humanos en nuestro país y de miembros del Poder Judicial y académicos.
El proyecto obliga a los responsables de todos los establecimientos que alojen a personas privadas de su libertad a comunicar al Registro de Cupos, en forma inmediata, cuando los mismos alcancen el 90 por ciento de su capacidad. También prohíbe la detención en comisarías de personas con prisión preventiva.
A su vez, la nómina de internos será establecida semestralmente por decisión unánime de la Comisión, estableciendo, para tal fin, un orden de criterios que priorice el tiempo transcurrido en prisión preventiva, la escala penal aplicable al hecho del imputado, la edad del interno y otras cuestiones relacionadas con la conducta, la salud y las aptitudes para la reinserción familiar y laboral.
Por otra parte, se prevé que los jueces "deberán disponer el alojamiento de los detenidos en aquellas unidades que cuenten con plazas disponibles, conforme los informes periódicos".
La Comisión estará integrada, tal como lo establece el artículo 4º, por representantes de los ministerios de Justicia, Desarrollo Social, Economía, Salud e Infraestructura; de la Secretaría de Derechos Humanos; dos representantes del Ministerio Público (Acusación-Asesoría y Defensa); uno por la Comisión Provincial por la Memoria y otro por el CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales).
De concretarse la aprobación del proyecto será la Suprema Corte de Justicia de la Provincia quien tendrá control sobre el registro el número de plazas disponibles. En tanto, la nómina de internos será establecida semestralmente por decisión unánime de la misma comisión.
Sugerencias de Prison Reform International
http://www.penalreform.org/wp- content/uploads/2013/05/10-pt-plan-overcrowding.pdf
Proyectos de ley en la Cámara De Diputados:
Expte. 3943-D-2012 Trámite 067 (12/06/2012)
Este proyecto ha sido firmado por diputados del bloque ARI. Prevé la creación de un registro de cupos de cárceles federales que dependerá de la CSJN. Dentro del proyecto se establece que este tribunal designará a un secretario que estará a cargo del registro, quien deberá realizar informes periódicos y citar a la Comisión de Control de Cupos Carcelarios.
La comisión será convocada por el presidente de la Corte Suprema De Justicia y estará compuesta por un representante del Ministerio de Justicia de la Nación, un representante de la Secretaria de Derechos Humanos, un representante del Ministerio de Desarrollo social de la Nación del área de infancia y adolescencia, un representante del Ministerio de economía, un representante del Ministerio de Planificación Federal, un representante de la CSJN, un representante del Ministerio Público de la Defensa, un representante de la procuración General de la Nación, Un representante del Defensor del pueblo y 4 representantes de diferentes instituciones civiles, elegidas previamente basadas en su actuación respecto a las personas privadas de su libertad.
El proyecto dispone que esta Comisión deberá reunirse un mínimo de 4 veces al año. Se encargará de determinar semestralmente las plazas disponibles en las unidades penitenciarias federales, comisarías, institutos y centros de detención para jóvenes, además de cualquier otro lugar destinado a alojar presos del ámbito federal. Así, asentarán el cupo, verificarán si hay exceso de detenidos en las diferentes unidades y presentarán un informe anual en el que consten las plazas libres.
El proyecto también establece que los directores de las unidades deben dar aviso a la Secretaria de Derechos Humanos cuando alcancen el 90% de la ocupación de las plazas, prohibiéndose además que se supere un 10% de la capacidad preestablecida para las unidades.
Expediente 1794-D-2013 / 1794-D- 2013 Trámite 025 (10/04/2013)
Se trata de dos proyectos, uno es un pedido de informes al Poder Ejecutivo, el otro una Declaración de preocupación. Ambos proyectos fueron realizados por la misma diputada Bianchi (Bloque Peronismo Federal) y presentados el mismo día. Están basados en un informe de la ONU originado en 24 visitas sorpresivas a cárceles de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma De Buenos Aires.
Los resultados de ese informe fueron devastadores, en función de ello, la diputada exige:
Que el Estado responda qué capacidad poseen las cárceles argentinas; si existe un registro estadístico actual sobre la población carcelaria (y de no existir, que se explique el motivo); qué presupuesto se destina al mantenimiento y construcción de establecimientos penitenciarios, una explicación del porqué de su crítico estado; qué presupuesto se asignó para las personas privadas de la libertad, así como por qué su condición es tan precaria y reciben maltratos; quién tiene a cargo el control de reclusos; si luego del informe de la ONU se enviaron comisiones a controlar los diferentes establecimientos penitenciarios y finalmente qué medidas tomará la autoridad de aplicación frente a la crisis carcelaria no solo edilicia sino para disminuir los casos de tortura y abusos.
Se pretende que la cámara DECLARE su preocupación ante el informe de la ONU, en particular sobre el hacinamiento y las agresiones a menores y embarazadas en las cárceles.
Expediente 1815-D-2013 Trámite 025 (10/04/2013)
Este trámite ha sido presentado por el diputado Carlos Alberto Carranza del Peronismo Federal. Consiste en un pedido de informes al Poder Ejecutivo sobre cuestiones vinculadas a la construcción de la Cárcel Federal en la Provincia de Santa Fe. Exige que se den razones de la demora en la construcción de la Cárcel; conocer si se llamó a licitación; plazo estimado para iniciar obras o exponer los motivos que fundamenten la demora; verificar si hay presupuesto asignado para la construcción y un plazo establecido para la finalización de las obras y la puesta en funcionamiento de la unidad.
Dicho pedido también radica en que hubo un incremento en la cantidad de personas detenidas en los Juzgados Federales de Rosario, Santa Fe y Venado Tuerto. Se afirma en el pedido de informes que en el año 1999 la Legislatura de la Provincia de Santa Fe sancionó la Ley Provincial 11.666 que autorizó al municipio de Coronda a ceder un territorio al Estado Nacional para la construcción del centro penitenciario y que en 2007 el Ministerio de Justicia anunció el llamado a licitación.
Expediente 1750-D-2013 Trámite 24 (09/04/2013)
Este proyecto ha sido presentado por Diputados de la Unión Cívica Radical, Ricardo Gil Lavedra, Manuel Garrido, Ricardo Alfonsín, Elsa Álvarez, Oscar Agüad y la diputada de la UDESO Graciela Ocaña.
Se basa en un proyecto que fuera presentado con anterioridad por diputados de diversos bloques. Se trata del proyecto que proponía modificar la Ley de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad (24.660) incorporando el capítulo XV bis: Control y Gestión de la Capacidad de Alojamiento en los Establecimientos.
Así, entre los aspectos más destacados, en el proyecto se contempla que el Ministerio de Justicia Seguridad y Derechos Humanos deberá determinar semestralmente la capacidad de alojamiento de cada establecimiento del Servicio Penitenciario Federal, considerando el espacio y las condiciones mínimas para la completa satisfacción de los fines de la ley y lo establecido internacionalmente en la materia. También se deberá establecer un sistema de información confiable, accesible y actual sobre el nivel de ocupación diario de cada establecimiento y un registro de sus variaciones, pretendiendo así garantizar un acceso libre de toda persona a la información detallada, así como a la Procuración Penitenciaria de la Nación, ONGs, abogados y funcionarios, para controlar la capacidad de alojamiento y la tasa de ocupación de las unidades. Además obliga a requerir autorización para realizar cualquier modificación a un establecimiento destinada a aumentar o disminuir la capacidad de alojamiento y, si la ocupación supera el 90% de la capacidad, el máximo responsable deberá poner en conocimiento al Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos en un plazo improrrogable de 24 horas.
El proyecto dispone que el ministro deberá articular los medios a su alcance con el fin de evitar que se sobrepase el límite máximo de ocupación de un establecimiento. De esta forma, cuando se supere el 90% de ocupación, se deberá informar inmediatamente a la Corte Suprema, la Defensoría General de la Nación, la Procuración General de la Nación, la Procuración Penitenciaria y los colegios públicos de abogados de todas las jurisdicciones. Asimismo, deberá elaborar y ejecutar programas de prevención de la superpoblación, como ser, impulsar indultos, conmutaciones de penas, requisitorias judiciales de aplicación de medios alternativos a la pena de prisión; entre otros.
En los casos en que el programa de prevención previamente mencionado no pudiera evitar el alojamiento por encima de la capacidad permitida, el Ministerio de Justicia Seguridad y Derechos Humanos deberá elevar de manera urgente a la Cámara Nacional de Casación Penal un informe sobre lo actuado, indicando los datos sobre los establecimientos y la superpoblación, los internos que entran en la categoría del párrafo anterior, y las alternativas propuestas. Así, la Cámara Nacional de Casación Penal podrá exigir que el Poder Ejecutivo lo cumpla hasta llegar a una capacidad normal de la población carcelaria.
La Cámara Nacional de Casación Penal, también propondrá acciones útiles e incluso podrá aplicar reglas del código procesal penal y de la ley de habeas corpus para ordenar prueba y aplicar sanciones. Llegado el caso puede adoptar medidas y vías alternativas, disponiendo la libertad de detenidos bajo la órbita de otros tribunales.
Proyectos de ley en la Cámara De Senadores
Proyecto de ley S- 3036/13
Autora: Norma Morandini Senadora por la Provincia de Córdoba. (Frente Amplio Progresista)
Tiene por objeto establecer estándares mínimos respecto a los cupos de alojamiento, condiciones edilicias, prestaciones de seguridad e higiene y las necesidades mobiliarias para las personas privadas de su libertad. El proyecto prevé la creación de una comisión supervisora que estaría conformada por un representante de la secretaria de Derechos Humanos, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, de la Subsecretaria de Infraestructura Penitenciaria de la Nación, del Ministerio de Salud y además, la Procuración Penitenciaria de la Nación. Así las cosas, pone en función de esa comisión determinar el número máximo posible de personas privadas de su libertad en cada establecimiento penitenciario, de acuerdo a los criterios establecidos en la ley sobre la habitabilidad.
Además de ello, fiscalizaría el cupo carcelario, requiriendo a las autoridades de los establecimientos informes semestrales sobre la situación de establecimientos federales y provinciales. Asimismo, toda reforma a los establecimientos que modifique la cantidad de plazas debe ser informada a la comisión. Los datos que la comisión recaba deberán ser publicados, haciendo mención sobre la tasa real de ocupación de cada establecimiento, de manera accesible y regularmente actualizada.
Proyecto de ley S- 2979/13
Autora: Norma Morandini Senadora por la Provincia de Córdoba. (Frente Amplio Progresista)
En primer lugar, se solicita al Poder Ejecutivo de la Nación que informe acerca de las razones por las que aún no han comenzado las obras de construcción del Establecimiento Penitenciario "Centro Federal de Córdoba". La creación de dicho establecimiento fue previsto en el decreto 1183/03, en el que se creó el Plan Nacional de Infraestructura Penitenciaria 2004-2007.
Esta omisión por parte del Estado genera que los detenidos de la Justicia Federal de Córdoba deban ser alojados en establecimientos provinciales. El Sistema Penitenciario de la Provincia de Córdoba se hizo cargo de esta población de detenidos. El Estado Nacional realizó transferencias presupuestarias en concepto de manutención, pero sólo de manera parcial, teniendo al día de la fecha, según declaraciones de la Ministra de Justicia de la Provincia de Córdona, una deuda de 90 millones de pesos.
El segundo requerimiento del proyecto, también dirigido al Poder Ejecutivo, es de explicaciones respecto a la no realización de las correspondientes transferencias presupuestarias, requiriendo que informe qué gestiones se han emprendido a fin de saldar dicha deuda y garantizar las condiciones de habitabilidad de los detenidos.
i. Otras experiencias a nivel internacional
Naturalmente, varios otros países han enfrentado problemas similares e intentan, también, darle una solución.
Uruguay: La ley 17.897 de la República Oriental del Uruguay estableció un régimen excepcional de libertad anticipada y provisional para solucionar el problema de superpoblación carcelaria, que fue aplicado por única vez, a parte de las personas que se encontraban privadas de su libertad (1) al 1 de marzo de 2005. Esta ley fijó diferentes pautas, según se tratare de condenados o procesados, para que los jueces otorguen la libertad de oficio, sin exigir ningún requisito adicional dentro de un plazo de 60 días. En el caso de los condenados, se autorizó a otorgar la libertad anticipada a todos aquellos que hubieren cumplido las dos terceras partes de una pena superior a los tres años o la mitad de una condena inferior a ese monto. El régimen aplicable a los procesados para obtener la libertad provisional es idéntico al de los condenados, pero ante la inexistencia de condena se utilizan distintos parámetros de acuerdo a la situación procesal del imputado. Los condenados y los procesados que obtuvieron la libertad quedaron sujetos a la supervisión del Patronato de Encarcelados y Liberados, que estaba obligado a comunicar cualquier incumplimiento a la justicia para que se le revocara el beneficio y se reintegrara al establecimiento donde se encontraba detenido, sin más trámite y sin que se le compute como pena el tiempo de libertad bajo vigilancia.Esta medida fue complementada con modificaciones a los regímenes de medidas de seguridad, prisión domiciliaria, redención de pena por trabajo o estudio, libertad condicional, transitoria y anticipada, que claramente apuntan a evitar que la situación de saturación de las cárceles se repita. En Italia o Costa Rica, también existen intentos y experiencias que buscan atacar este mismo problema.
Por todos estos motivos les pido a mis colegas que me acompañen en este proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA CIUDAD de BUENOS AIRES LIBRES DEL SUR
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
LEGISLACION PENAL (Primera Competencia)
DERECHOS HUMANOS Y GARANTIAS

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