PROYECTO DE LEY


Expediente 0949-D-2019
Sumario: CERTIFICADO MEDICO Y SU RENOVACION PARA LA OBTENCION DE PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS POR INVALIDEZ - RESOLUCIONES 39/19 Y 44/19 DE LA AGENCIA NACIONAL DE DISCAPACIDAD -. DEROGACION.
Fecha: 21/03/2019
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1°.- Deróganse las Resoluciones 39/2019 y 44/2019 de la Agencia Nacional de Discapacidad, organismo descentralizado en la órbita de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación, y déjase sin efecto todo acto administrativo que se hubiera dictado o instrumentado en consecuencia.
Artículo 2°.- Déjase sin efecto toda otra disposición, acto o medida que afecte la percepción o el acceso a prestaciones destinadas a las personas en situación de discapacidad, en contravención a los principios, derechos y obligaciones establecidos en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad; instrumento aprobado mediante Ley 26.378 y que, por imperio de la Ley 27.044, goza de jerarquía constitucional en los términos del artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional.
Artículo 3°. - Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El presente proyecto forma parte de una serie de iniciativas elaboradas a propuesta del Departamento de Discapacidad de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE), el Consejo Directivo Nacional de ATE y la Secretaría de Discapacidad de la Central de Trabajadores del Estado (CTA), en el marco de un proceso de intercambio que fuera inaugurado con una jornada de trabajo realizada en mayo de 2018 en esta Honorable Cámara de Diputados.
La mencionada actividad contó con la participación de representantes de las áreas de discapacidad de distintas centrales de trabajadores, profesionales, especialistas y entidades intermedias vinculadas a la temática. Y tuvo, entre otros objetivos, el propósito de analizar la implementación en nuestro país de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, y visibilizar las dificultades y barreras que afectan y obstaculizan el ejercicio de tales derechos.
La Ley 26.378 aprueba la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y la Ley 27.044 otorga jerarquía constitucional a la misma, siguiendo el procedimiento establecido por el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional.
El Preámbulo de la Convención señala que se garantizan derechos desde una visión “amplia e integral para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad, sobre la base de un enfoque holístico (...) en las esferas del desarrollo social, los derechos humanos y la no discriminación”. Afirma, a su vez, que “la discapacidad es un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”.
En la misma tesitura, el Artículo 1 de la Convención destaca que su propósito “es promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”, incluyendo en el universo de las personas con discapacidad (PCD) a “aquéllas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”.
La referida Convención de derechos humanos, que -tal como indicamos- es parte integrante del escalón más alto de nuestro sistema jurídico, se inscribe en un modelo social que aborda la cuestión desde una dimensión más amplia en pos de garantizar la autonomía y el empoderamiento de las PCD como sujetos de derechos y no objetos de asistencialismo. En ese esquema trazado por la Convención, la pensión no contributiva por invalidez ES y DEBE SER concebida como un derecho humano dentro del marco del sistema de protección social, siendo una obligación del Estado garantizar efectivamente el mismo.
Este derecho humano que tienen las PCD a percibir una asignación económica para contribuir a superar las distintas barreras que deben enfrentar y para garantizarles un nivel de vida adecuado y su protección social, está establecido -entre otras disposiciones- en el artículo 28 de la Convención:
“1. Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y sus familias, lo cual incluye alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a la mejora continua de sus condiciones de vida, y adoptarán las medidas pertinentes para salvaguardar y promover el ejercicio de este derecho sin discriminación por motivos de discapacidad.
2. Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la protección social y a gozar de ese derecho sin discriminación por motivos de discapacidad, y adoptarán las medidas pertinentes para proteger y promover el ejercicio de ese derecho, entre ellas:
a) Asegurar el acceso en condiciones de igualdad de las personas con discapacidad a servicios de agua potable y su acceso a servicios, dispositivos y asistencia de otra índole adecuados a precios asequibles para atender las necesidades relacionadas con su discapacidad;
b) Asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en particular las mujeres y niñas y las personas mayores con discapacidad, a programas de protección social y estrategias de reducción de la pobreza;
c) Asegurar el acceso de las personas con discapacidad y de sus familias que vivan en situaciones de pobreza a asistencia del Estado para sufragar gastos relacionados con su discapacidad, incluidos capacitación, asesoramiento, asistencia financiera y servicios de cuidados temporales adecuados;
d) Asegurar el acceso de las personas con discapacidad a programas de vivienda pública;
e) Asegurar el acceso en igualdad de condiciones de las personas con discapacidad a programas y beneficios de jubilación”.
A su vez, el artículo 4 inciso 2 de la Convención establece que “con respecto a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas hasta el máximo de sus recursos disponibles y, cuando sea necesario, en el marco de la cooperación internacional, para lograr, de manera progresiva, el pleno ejercicio de estos derechos (...)”.
Indudablemente, la pensión no contributiva por invalidez es un derecho humano que contribuye a la “dignidad, la autonomía individual, incluida la libertad de tomar las propias decisiones, y la independencia de las personas con discapacidad” (artículo 3 de la Convención), así como a la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales en los términos del artículo 4 inciso 2 de la Convención.
A su vez, dicha prestación se halla completamente en línea con la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, aprobada mediante Ley 25.280, pues esta última compromete a los Estados a desarrollar los “medios y recursos diseñados para facilitar o promover la vida independiente, autosuficiencia e integración total, en condiciones de igualdad, a la sociedad de las personas con discapacidad” (artículo IV inciso b del instrumento regional).
Por otra parte, la pensión no contributiva por invalidez, al tiempo que es un derecho personal de las PCD, también forma parte del derecho constitucional a la “protección integral de la familia”, garantizado por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional. Así es que este derecho humano como parte del sistema de protección social está garantizado por el artículo 1 de la Ley 22.431, que establece la creación de “un sistema de protección integral de las personas discapacitadas, tendiente a asegurar a éstas su atención médica, su educación y su seguridad social, así como a concederles las franquicias y estímulos que permitan en lo posible neutralizar la desventaja que la discapacidad les provoca”.
Ahora bien, tal como expresa el Preámbulo de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, se observa con preocupación que “las personas con discapacidad siguen encontrando barreras para participar en igualdad de condiciones con las demás en la vida social y que se siguen vulnerando sus derechos humanos en todas las partes del mundo”. Y nuestro país no escapa a esta problemática, sino todo lo contrario.
En este contexto, al ser una atribución del Congreso de la Nación la aprobación de los tratados y convenciones sobre Derechos Humanos, y el otorgamiento de la jerarquía constitucional en virtud del artículo 75 inciso 22, también es un deber de este Congreso velar por el efectivo cumplimiento de los derechos garantizados por los tratados y las convenciones sobre Derechos Humanos aprobados, como la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad o la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.
Así es que, en el marco de la evaluación de la implementación de las convenciones, se observan con profunda preocupación las Resoluciones 39/2019 y 44/2019, adoptadas por la Agencia Nacional de Discapacidad, que establecen, respectivamente, el Circuito de Confección del Certificado Médico Oficial, y el Circuito Administrativo de Renovación de Certificados Médicos Oficiales, para el acceso o mantenimiento de las Pensiones no Contributivas por Invalidez.
Cabe recordar que la Agencia Nacional de Discapacidad (ANDIS) fue creada como organismo descentralizado en la órbita de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación, mediante el Decreto 698/2017 (05/09/2017) del presidente Mauricio Macri, con el fundamento de garantizar los derechos consagrados por la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Sin embargo, y aunque resulte una obviedad que las decisiones administrativas dictadas por la ANDIS deban respetar, garantizar y hacer efectivas las obligaciones que el Estado ha asumido en el marco de la Convención (y no obstaculizar su cumplimiento), lo cierto es que las resoluciones en cuestión conforman y responden a una serie de medidas que se sitúan en las antípodas del fin tuitivo de dicho instrumento. Por el contrario, tal como se afirma en los considerandos, aquéllas se orientan a la satisfacción de “los objetivos propuestos por la Agencia Nacional de Discapacidad en materia de cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto N° 432/97” vinculados a la tramitación, otorgamiento, liquidación, suspensión y caducidad de las prestaciones no contributivas por invalidez.
Bajo el pretexto de “facilitar el acceso del administrado a los organismos del Estado Nacional, agilizando sus trámites administrativos, incrementando la transparencia y accesibilidad” y poner las tecnologías “al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios”, las Resoluciones 39/2019 y 44/2019 de la ANDIS establecen el derrotero que han de seguir los certificados médicos de discapacidad, a través de una serie de instancias en las que se impone a los profesionales y a las distintas áreas intervinientes en el proceso de confección, tramitación, evaluación y renovación de los mismos, verificar la observancia o subsistencia de los requisitos del Decreto 432/1997. En caso contrario, se denegará el acceso a la prestación, o incluso se ordenará la suspensión y/o caducidad del beneficio en perjuicio de quienes hoy son titulares del mismo.
Es dable aclarar que, además de las incompatibilidades previstas respecto a la percepción de otras prestaciones o beneficios y otras condiciones que requieren una situación de desamparo familiar o extrema vulnerabilidad para que las PCD puedan ser beneficiarias de la pensión, el decreto exige acreditar que se halla “incapacitado en forma total y permanente”, presumiendo que “la incapacidad es total cuando la invalidez produzca en la capacidad laborativa una disminución del SETENTA Y SEIS (76 %) o más”.
Resulta inconcebible invocar y pretender anteponer a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, los requisitos establecidos por un decreto dictado allá por 1997, es decir, más de una década antes de la sanción de la Ley 26.378 que aprueba la mentada Convención, y más lejos aún de la Ley 27.044 que le otorga en el año 2014 jerarquía constitucional, desconociendo el enfoque integral de reafirmación de la dignidad; de autonomía individual; de ampliación de derechos; de protección social de las personas en situación de discapacidad y de sus familias; de superación de las barreras que deben enfrentar; de no discriminación; de igualdad de oportunidades; de nivel adecuado de vida y de mejora continua de sus condiciones de vida, entre otros derechos que garantiza la Convención.
Obsérvese que a la fecha en que fuera dictado el decreto en cuestión no había sido siquiera adoptada, en el ámbito de Naciones Unidas, la Resolución de la Asamblea General que aprueba la Convención ampliatoria en la protección de derechos de las personas con discapacidad (A/ RES/ 61/ 106 del 13 de diciembre de 2006). Es más, tampoco había tenido lugar en el ámbito de la Organización de Estados Americanos, el primer tratado internacional dedicado específicamente a la promoción y protección de los derechos humanos del colectivo de las personas con discapacidad: la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (aprobada por la Asamblea General de la OEA el 7 de junio de 1999).
¿Puede entonces el Poder Ejecutivo invocar una norma obsoleta y con un enfoque desactualizado, restrictivo y limitante de los derechos de las personas en situación de discapacidad, que no supera test de convencionalidad o constitucionalidad alguno?
Es constitucionalmente indudable que, con relación a los requisitos para la asignación, suspensión o caducidad de las pensiones no contributivas por invalidez, la Agencia Nacional de Discapacidad se debe guiar por los principios establecidos y por los derechos consagrados por la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Así lo ha entendido la Sala 2 de la Cámara Federal de la Seguridad Social en el reciente fallo dictado en autos “ASOCIACION REDI Y OTROS c/ EN-M DESARROLLO SOCIAL s/AMPAROS Y SUMARISIMOS” (Expte. 39.031/2017), el 15 de marzo de 2019, al señalar, parafraseando a la Corte Suprema de Justicia de la Nación que “la Constitución Nacional –y los instrumentos internacionales incorporados a ella- asume el carácter de una norma jurídica y, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que estos resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando se encuentra en juego un derecho humano fundamental (v. Fallos: 327: 3677; 330: 1989 y 335: 452)”.
En esa inteligencia, la Cámara procedió a declarar “la inconstitucionalidad e inconvencionalidad del artículo 1° incisos f, g y artículo 5°, inciso a, primer párrafo, del Decreto N° 432/97”, (…) y también “del artículo 1° inciso b segundo párrafo, de este decreto, en la medida que se pretenda privar de la pensión no contributiva por invalidez a cualquier persona integrante de la clase demandante que acreditara una pérdida de su capacidad de ganancia superior al 66 % de la total obrera, la cual deberá aquilatarse teniendo en cuenta los factores complementarios o compensadores de la incapacidad, en base a un enfoque holístico y no meramente aritmético”. Ello, toda vez que las “limitaciones y/o condicionamientos al goce de la pensión no contributiva por invalidez dispuestas por el Decreto N° 432/97, se dan de bruces con el citado ‘modelo social’ sobre discapacidad que nutre la normativa convencional” y no podrían convalidarse “sin afectar gravemente los derechos humanos de las personas con capacidades diferentes que consagran diversos instrumentos internacionales”.
A su vez, el fallo se pronunció por la inconstitucionalidad de la Resolución 268/2018 de la Agencia Nacional de Discapacidad, que reglamentó el circuito administrativo de notificación de incompatibilidades previstas en el Decreto 432/1997 de suspensión y caducidad de pensiones no contributivas por invalidez. Disposición que había motivado la presentación, junto a otros colegas diputados, de un proyecto de Ley de similares características al que aquí se propone, cuyo número de expediente es 6491-D-2018.
Señaló el Tribunal de Alzada que el modelo social “apunta a la ‘autonomía’ de la persona con discapacidad para decidir respecto de su propia vida, y para ello se centra en la eliminación de cualquier tipo de barrera, a fin de brindarle una adecuada equiparación de oportunidades”, entendiendo que atenerse a los términos del decreto “entrañaría, además, una clara discriminación por motivos de discapacidad que el artículo 2° de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad”.
En igual sentido, reafirmamos que la Agencia Nacional de Discapacidad debe abstenerse de tomar decisiones administrativas que vulneren el principio de no discriminación por motivos de discapacidad, evitando “cualquier distinción, exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en los ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de otro tipo. Incluyendo todas las formas de discriminación, entre ellas, la denegación de ajustes razonables” (conforme el referido artículo 2).
A tal fin, el artículo 4 inciso 1 de la Convención obliga a los Estados a “asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad sin discriminación alguna por motivos de discapacidad”, debiendo:
a) Adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la presente Convención;
b) Tomar todas las medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con discapacidad;
c) Tener en cuenta, en todas las políticas y todos los programas, la protección y promoción de los derechos humanos de las personas con discapacidad;
d) Abstenerse de actos o prácticas que sean incompatibles con la presente Convención y velar por que las autoridades e instituciones públicas actúen conforme a lo dispuesto en ella”.
Por su parte, la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad compromete a los Estados a “adoptar las medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias para eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad” (artículo III.1).
Todo ello permite concluir que los organismos gubernamentales encargados de las cuestiones relativas a la aplicación de las convenciones deberían procurar ampliar la cobertura y los recursos públicos destinados a la efectiva promoción y protección de los derechos de las personas con discapacidad, y no ajustar regresivamente los mismos, como ha hecho la ANDIS al reglamentar procedimientos tendientes a operativizar el Decreto 432/97 y colocar a las pensiones no contributivas por invalidez en riesgo de extinción.
Por otra parte, todos estos procedimientos han sido adoptados en forma unilateral por la Agencia, sin tener en cuenta el mecanismo de consultas con las personas en situación de discapacidad y con las organizaciones que las representan, que establece, como una obligación del Estado, el artículo 4 inciso 3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad: “en la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la presente Convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados Partes celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan”.
Todos estos argumentos indican que el Congreso de la Nación debe intervenir para evitar que la reglamentación de las Leyes y las decisiones administrativas contravengan los principios establecidos y los derechos consagrados en las Convenciones sobre Derechos Humanos aprobadas por el Congreso, en especial si las mismas gozan de jerarquía constitucional. Máxime cuando se ha declarado la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de las normas invocadas por el Poder Ejecutivo, a fin de hacer efectiva la tutela al colectivo de personas con discapacidad.
Por las razones expuestas, solicito a mis pares que acompañen con su voto el presente Proyecto de Ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
ARROYO, DANIEL FERNANDO BUENOS AIRES RED POR ARGENTINA
SIERRA, MAGDALENA BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
FERREYRA, ARACELI CORRIENTES MOVIMIENTO EVITA
ASENCIO, FERNANDO BUENOS AIRES RED POR ARGENTINA
MOYANO, JUAN FACUNDO BUENOS AIRES RED POR ARGENTINA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
PREVISION Y SEGURIDAD SOCIAL (Primera Competencia)
DISCAPACIDAD

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