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PROYECTO DE TP
Expediente 0512-D-2019
Sumario: PROCEDIMIENTO DE COMPRAS PARA LA DEFENSA NACIONAL BAJO EL REGIMEN DE "COMPENSACION COMERCIAL, INDUSTRIAL Y TECNOLOGICA - COMDEF -". CREACION.
Fecha: 13/03/2019
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 7
El Senado y Cámara de Diputados...
ESTABLECER EL PROCEDIMIENTO DE COMPRAS PARA LA DEFENSA NACIONAL BAJO EL RÉGIMEN DE COMPENSACIÓN COMERCIAL, INDUSTRIAL Y TECNOLÓGICA (COMDEF)
Artículo 1º: Crease el Procedimiento de Compras para la Defensa Nacional bajo el régimen de Compensación Comercial, Industrial y Tecnológica (COMDEF) que se regirá con los alcances y limitaciones establecidas en la presente Ley y las normas Reglamentarias que se dicten en consecuencia.
Artículo 2º: Alcance. Las disposiciones establecidas en la presente ley y las normas reglamentarias que se dicten en consecuencia serán aplicables en todos los organismos y áreas del Estado Nacional que efectúen a través de empresas proveedoras del extranjero privadas, mixtas o estatales, la adquisición de bienes y/o servicios para la Defensa Nacional.
Artículo 3º: COMDEF. Definición. Se define el Procedimiento de Compras para la Defensa Nacional bajo el régimen de Compensación Comercial, Industrial y Tecnológica (COMDEF) a todo el rango de beneficios comerciales, industriales y tecnológicos que entregan las empresas proveedoras del extranjero como incentivo o condiciones para la compra de bienes y/o servicios para la Defensa Nacional.
Artículo 4º: Objetivos. Serán objetivos de la presente Ley:
a) La obtención de recursos externos directos e indirectos, destinados a elevar la capacidad comercial, industrial y tecnológica nacional;
b) La actualización de los métodos y procesos comerciales, industriales y tecnológicos;
c) La producción y mantenimiento sustentable de la capacidad comercial, industrial y tecnológica e incrementar de nuestra participación en los mercados internacionales;
d) La formación, capacitación y generación de nuevas fuentes de trabajo.
e) Lograr la progresiva independencia de la industria nacional respecto al mercado externo en el desarrollo de producción y mantenimiento de productos relacionales con la defensa nacional.
Artículo 5º: Autoridad de aplicación. El Poder Ejecutivo Nacional determinará la autoridad de aplicación de la presente ley, conforme lo dispuesto en el Digesto Jurídico Argentino.
Artículo 6º: Atribuciones de la Autoridad de Aplicación. Serán funciones de la Autoridad de Aplicación:
a) Dictar las normas de adecuación para la implementación de la presente Ley;
b) Emitir resoluciones generales con el propósito de definir los parámetros de Compensación Comercial, Industrial y Tecnológica;
c) Controlar la ejecución de las actividades relacionadas a la Compensación Comercial, Industrial y Tecnológica.
Artículo 7º: Contratos sujetos al COMDEF. Se encontrarán sujetos al procedimiento COMDEF todos aquellos acuerdos con empresas proveedoras del extranjero sean ellas privadas, mixtas o estatales, que involucren la adquisición de bienes y/o servicios para la Defensa Nacional.
Artículo 8º: Dispensas. La autoridad de aplicación otorgará dispensas para la aplicación de la presente ley cuando:
a) existan acuerdos bilaterales previos a la sanción de la presente ley para la provisión de bienes y/o servicios para la Defensa Nacional;
b) existan programas de provisión de material para la Defensa Nacional caracterizados como “Ventas Comerciales Directas” y que establezcan beneficios comerciales, industriales y tecnológicos superadoras a lo establecido en la presente Ley y las normas reglamentarias que se dicten en consecuencia.
Tales dispensas deberán ser otorgadas caso por caso y su concesión fundada específicamente por la autoridad de aplicación y aprobadas por el COMDEF.
Artículo 9º: Montos mínimos. Deberán incluir un Acuerdo de Compensación las adquisiciones de bienes y/o servicios con valor FOB mayor a US$ 2.000.000 (dos millones de dólares estadounidenses) o el valor equivalente en otra moneda, sea en una única adquisición o acumulativamente con un mismo proveedor en un período de doce meses o en dos períodos consecutivos.
Las adquisiciones de bienes y/o servicios con un valor FOB menor de US$ 2.000.000 (dos millones de dólares estadounidenses) o el valor equivalente en otra moneda, sea en una única adquisición o acumulativamente con un mismo proveedor en un período de doce meses, podrá incluir Acuerdo de Compensación si así lo acordasen las partes.
Artículo 10º: Excepciones. La autoridad de aplicación podrá otorgar excepciones al monto establecido en el artículo 9 a petición debidamente fundada y bajo estrictas razones de operatividad y oportunidad de los jefes de los Respectivos Estados Mayores de las Fuerzas Armadas que se encontraren negociando el respectivo acuerdo en el marco del COMDEF.
No serán aplicables las excepciones para acuerdos que superen los U$S 10.000.000 (diez millones de dólares estadounidenses) o su equivalente en otra moneda, sea aplicable este monto a uno o varios ejercicios presupuestarios o aplicación del artículo 15 de la ley N° 24.156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional.
Artículo 11º: Valor y Plazo de compensación. Los valores y plazos a ser compensados sujetos a la COMDEF serán determinados por la Autoridad de Aplicación con el asesoramiento de la Comisión Técnica establecida en el artículo 18, no debiendo exceder el período de la contratación o cinco años. La presente contratación deberá ser avalada por una garantía.
Artículo 12º: Acuerdos de compensación. Sin perjuicio de lo que se establezca en la reglamentación, los Acuerdos de Compensación deberán contener las siguientes previsiones:
a) instrumentos de licitación y/o en los contratos;
b) tipos de compensación;
c) modalidades de compensación;
d) valores y plazos de compensación.
Artículo 13º: Beneficios. Los beneficios derivados de los Acuerdos de Compensación deberán prioritariamente atender las áreas de interés de las Fuerzas Armadas en términos de:
a) Aplicación de nuevas Tecnología; Investigación y Desarrollo.
b) Fabricación de materiales y equipamientos;
c) Desarrollo y Nacionalización del mantenimiento mayor;
d) Entrenamiento, capacitación y habilitación de personal;
e) Exportación;
f) Incentivos financieros para la industria de defensa nacional.
Artículo 14º: Transferencia de compensaciones. El Área u Organismos del Estado Nacional contratante podrá declinar mediante el acuerdo suscripto o mediante resolución especialmente fundada y comunicada a la autoridad de aplicación los beneficios obtenidos del Acuerdo de Compensación.
En tal caso, la autoridad de aplicación a través de su órgano de trabajo podrá transferir a otras Áreas u Organismos Nacionales o Privados, dicha compensación se realizará mediante la suscripción de acuerdos pertinentes bajo el control de la aplicación de la autoridad que designe para tal efecto.
Artículo 15º: Tipos de compensación. Los Acuerdos de Compensación deberán establecer el tipo de compensación que podrá ser:
a) Compensación Directa: cuando los beneficios comerciales, industriales y tecnológicos están directamente relacionados con el bien y/o servicio a importar;
b) Compensación Indirecta: cuando los beneficios comerciales, industriales y tecnológicos no están directamente relacionados con el bien y/o servicio a importar.
Artículo 16º: Modalidades de Compensación. Los Acuerdos de Compensación deberán establecer una o varias de las siguientes modalidades:
a) Producción Bajo Licencia: Es la reproducción de un componente o producto de origen extranjero basado en un contrato comercial de transferencia de información técnica entre empresas proveedoras del extranjero y fabricantes nacionales;
b) Co-producción: Es la producción realizada en el país basado en un acuerdo entre el Estado Nacional y uno o más Estados extranjeros, que permite al Estado o empresa del extranjero proveer información técnica para la producción de todo o partes de un producto importado;
c) Subcontratación: Es la producción en el país de un bien o componente de un bien de origen no nacional y de propiedad de un proveedor del extranjero;
d) Inversiones Extranjeras: Son inversiones realizadas por un proveedor del extranjero, originadas en un Acuerdo de Compensación, y destinadas a establecer o expandir una empresa nacional, por intermedio de un “joint venture” o de una inversión extranjera directa;
e) Transferencia de Tecnología: Es la incorporación de tecnología extranjera al país como consecuencia de un Acuerdo de Compensación y que puede darse de las siguientes formas:
I) Investigación y Desarrollo
II) Asistencia Técnica
III) Entrenamiento de Recursos Humanos
IV) Otras actividades que representen un aumento cualitativo del nivel tecnológico del país.
Artículo 17º: Otras modalidades. Además de las modalidades de compensación descriptas en el artículo 13, podrán establecerse uno o varios de los siguientes mecanismos:
a) Trueque (Barquer): Intercambio de bienes o servicios por otros de equivalente valor;
b) Contra-Compra (Counter-Purchase): Acuerdo con el proveedor del extranjero para que este compre, o consiga un comprador de productos de fabricación nacional por un valor determinado y durante un período de tiempo;
c) Subcontratación (Buy-Back): Acuerdo con el proveedor extranjero para que este compre productos nacionales derivados de productos originariamente importados.
Artículo 18º: Comisión técnica del COMDEF. El Ministerio de Defensa y los Estados Mayores de las Fuerzas Armadas, constituirán una Comisión Técnica, cuya composición y modo de actuación se establecerá en la reglamentación.
La Comisión técnica del COMDEF tendrá carácter permanente y atenderá los siguientes aspectos del régimen COMDEF:
a) Proveer asesoría técnica a la autoridad de aplicación suministrando información, colaboración, opiniones y recomendaciones toda vez que le sea requerido;
b) Auditar los acuerdos de compensación y los contratos de compensación derivados de ellos establecidos por la Autoridad de Aplicación;
c) Intercambiar información y experiencias con otras entidades públicas nacionales y extranjeras y con las cámaras industriales específicas.
Artículo 19º: El Procedimiento de Compras para la Defensa Nacional bajo el régimen de Compensación Comercial, Industrial y Tecnológica (COMDEF) deberá promover la protección y cuidado ambiental en el ámbito de los mismos, adoptando las medidas de prevención, mitigación, sanción o compensación, según el caso, de los impactos negativos o adversos que eventualmente se ocasionen al ambiente, conforme la normativa vigente y aplicable a cada proyecto.
Deberán especificarse en los Acuerdos de Compensación las obligaciones que, a los fines antes indicados, deberán recaer sobre cada una de las partes y contener los mecanismos que aseguren el cumplimiento por parte de la contratista de todas las obligaciones que la legislación aplicable pudiere imponerle en esta materia.
A estos fines, previo a la aprobación de la documentación contractual, deberá tomar intervención el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.
Artículo 20º: El Poder Ejecutivo Nacional, en el plazo de CIENTO OCHENTA (180) días a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, deberá proceder a su reglamentación.
Artículo 21º: De Forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Esta iniciativa la habíamos canalizado mediante Expediente número 1056-D-2017 y hoy considero la necesidad de insistir con el tratamiento del este Proyecto de Ley para constituir a nuestro País como un estado soberano.
Todas las naciones necesitan estar preparadas para sostener su condición de estado soberano, sobre todo en función de la escena internacional de incertidumbres.
Esta preparación requiere de un complejo público-privado de dimensiones variables según la clase de Estado que se trate y de sus intereses estratégicos pero que, en general, involucra sistemas tecnológicos, armamento, recursos humanos, organización y esquemas de compras y suministros para el sistema de defensa nacional.
Cuando la organización gubernamental de defensa planifica y ejecuta un gasto de naturaleza militar, tal tipo de gasto no obedece linealmente a los conceptos de la economía normal en cuanto a “precios de mercado”, y que, por lo general, tales erogaciones no guardan ninguna relación entre los montos que se invierten y los beneficios que se generan para la economía interna.
El sistema de precios es, conforme la teoría económica, el mejor sistema para asignar recursos escasos. Este principio sostiene, por consiguiente, que las fuerzas del mercado son el mecanismo de coordinación social que resuelve los problemas económicos centrales de toda sociedad. Pero, sin embargo, también se sabe, y no vale la pena abundar en detalles, que en presencia de agentes externos, el mercado no es el mecanismo más apropiado para la generación de precios.
Esto es particularmente evidente en el tema de los bienes públicos, pues en este caso, al no existir rivalidad en el consumo y al no poder aplicarse el principio de exclusión, no son susceptibles de ser analizados conforme las reglas del mercado para su asignación. De allí que la justicia, la seguridad o la defensa nacional sean casos típicos de bienes públicos, por lo que su provisión no se encuentra regida por las reglas del mercado. La literatura económica es bastante uniforme al respecto.
Es claro que la Defensa Nacional debe ser provista por el Estado. Esto no quiere decir, ni mucho menos, que este deber gubernamental deba ser cumplido con las características de burocracia, ineficiencia o malgasto de recursos, sino que es deseable que tal misión sea cumplida con niveles que incrementen la eficiencia, el desarrollo y la vocación de servicio. Es claro que para alcanzar este ideal de prestación de la Defensa Nacional es menester contar con los elementos necesarios para ello, entre los que se cifran los insumos requeridos para la misión, tales como municiones, cañones, aviones, fragatas, armamento en general.
Cuando los mercados son imperfectos, los consumidores de los bienes pagan un precio mayor al que pagarían en un mercado competitivo, razón por la cual el proveedor de dicho bien se apropia de parte del excedente del consumidor. Esto se traduce, en el caso de la adquisición de insumos para la prestación de la defensa nacional, en mayor costo y presión impositiva para los ciudadanos, transfiriendo recursos escasos hacia bienes que no serán utilizados para el beneficio de la economía y la comunidad (en realidad, estos bienes se adquieren con la esperanza de no tener que utilizarlos nunca).
Por lo tanto, la adquisición de armamento mediante el sistema compensado que se propone mediante el presente proyecto, busca minimizar la transferencia del excedente del consumidor, que en este caso se manifiesta en gastos en la defensa mayores a los que un país tendría si estuviera frente a un mercado competitivo, de suerte tal que el mayor precio que se paga con relación a un mercado competitivo sea compensado por prestaciones, las que, obviamente, implican una rebaja en el precio de adquisición, transferida a la comunidad en oportunidad de la creación de puestos de trabajo y consumo nacional, con un aporte de nuevas tecnologías a aplicar, que derivaran en otros productos de uso civil.
Dicho sea de otra manera: dado que el país, en sus futuras e hipotéticas compras de sistemas de armas para la defensa, (i) destinará importantes recursos a bienes proporcionados por mercados imperfectos (y, por lo tanto, con precios relativos superiores a similares productos transados en mercados transparentes), y que (ii) estos bienes serán adquiridos para, en lo posible, no ser usados jamás en sus capacidades defensivas u ofensivas (lo que equivale a decir que su impacto sobre la economía será siempre negativo), mediante la aplicación de esta Ley podrá (iii) solicitar compensaciones a la entidad vendedora a los efectos de “recuperar” la inversión realizada mediante la movilización de áreas sensibles de su producción nacional para la defensa o de la Investigación y Desarrollo.
Los “Acuerdos de Compensación” u “Offset” se entienden como un sistema asociado a compras de gran volumen en el exterior, especialmente sistemas de armas, que busca compensar al país que hace la compra, con beneficios tales como inversión extranjera, compra de bienes y transferencia tecnológica. Son acuerdos comerciales entre el Estado comprador y la empresa proveedora extranjera de armamento, equipo o servicio, que obligan a esta última a llevar a cabo proyectos que compensan directa o indirectamente el flujo de dinero invertido en el contrato de venta o de servicios.
Desde esta perspectiva, el Offset contribuye a “validar” o “legitimar” el necesario gasto en Defensa, presentándolo como una inversión rentable para el país, transformando la percepción del concepto de “gasto en Defensa” a “inversión en desarrollo”, logrando obtener beneficios mutuos en el largo plazo, tanto para el oferente como para el país adquirente.
Enfocado en este principio, se entiende que es necesario que el país fomente, de manera ordenada y constante su capacidad productiva, propendiendo al desarrollo, la expansión industrial y el crecimiento cualitativo de la tecnología y de los Recursos Humanos.
La evolución mundial del uso de la industria de la tecnología avanzada demuestra la tendencia clara a la producción especializada, obligando a los países en vías de desarrollo a buscar el fortalecimiento tecnológico y crear alternativas comerciales para la participación en un mercado globalizado.
Tal como se ha señalado, entre estas alternativas, una práctica posible y moderna es la negociación de una cierta forma de compensación, por parte del proveedor extranjero hacia el adquirente, como condición para la importación de productos, especialmente en el Área de Defensa Nacional y de alta tecnología.
Concomitantemente, la modernización del sistema productivo argentino requiere el uso de recursos humanos de alta calidad, asociado a las tecnologías modernas que permiten darle continuidad al desarrollo nacional.
Este sistema compensatorio práctico, comúnmente conocido como "Acuerdos de Compensación" (off set), es una modalidad usada internacionalmente en las adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios para la Defensa Nacional y ha demostrado, en los países en los que ha sido implementado (Brasil, Chile, Colombia, Noruega, Israel, entre otros), ser un instrumento eficiente de la política de desarrollo industrial y del comercio exterior, en pos de la creación de ventajas de naturaleza tecnológica, industrial y comercial para el país comprador.
Los Acuerdos de Compensación tienen como objetivos principales la promoción del crecimiento de los niveles tecnológicos y cualitativos de la industria de defensa y la modernización de los métodos y procesos de adquisición de nuevas tecnologías, así como el fomento y fortalecimiento de los sectores de interés del Ministerio de Defensa.
Para ello, este tipo de relación bilateral intenta crear condiciones para el perfeccionamiento de la industria de la defensa y de sus bases tecnológicas, aumentando los puestos de trabajo vinculados al sector y permitiendo la competitividad en los mercados internacionales. El establecimiento de estas condiciones suponen la creación de nuevos empleos de alto nivel tecnológico, mediante la especialización y el perfeccionamiento de los recursos humanos de los sectores relacionados, la obtención de recursos externos, tanto directos e indirectos y destinados a elevar la capacitación industrial y tecnológica de los sectores de interés del área de defensa y el incremento y la progresiva independencia de la industria nacional respecto al mercado externo en el desarrollo de producción y mantenimiento de productos relacionales con la Defensa Nacional y la alta tecnología aplicada.
El sistema de compras del Estado para defensa nacional mediante Acuerdos de Compensación (COMDEF), debe ser destinado para la adquisición de Armamento estratégico, la construcción de sistemas de radares militares o civiles, la construcción de naves terrestres, aéreas o navales, la nacionalización del mantenimiento de radares, naves y sistemas tecnológicos estratégicos y el entrenamiento de los recursos humanos nacionales, no sólo para atender la Defensa Nacional, sino también como punto prioritario, para instalar la industria nacional en el mercado extranjero.
El proyecto presentado establece, en los Artículos 1º a 4º, alcances, definiciones y objetivos inherentes a este sistema. El concepto, como ya se ha dicho, se sintetiza en que cada compra realizada por el país en concepto de Defensa Nacional, debe ser reinvertida por el proveedor dentro de algunas de las industrias vinculadas al sector en la República Argentina. Esta posición, posibilita analizar el gasto en defensa, no como una mera erogación sino como una reinversión del estado nacional en el sector productivo nacional, mediatizada a través de un proveedor extranjero.
El Artículo 7º tipifica las compras y adquisiciones sujetas al sistema COMDEF, mientras que el Artículo 8º establece las dispensas posibles del mismo. Dentro de las mismas, el proyecto contempla la existencia de dos situaciones claramente definidas: (i) la existencia de acuerdos bilaterales previos entre la Nación y otros países en el marco de la provisión de bienes y servicios para la defensa, o (ii) la existencia de programas especiales de suministro de armamentos y/o entrenamiento en condiciones singularmente ventajosas desde terceros países hacia la República Argentina.
Si bien el Artículo 7º, Contratos Sujetos al COMDEF expresa que: “la Autoridad de Aplicación resolverá, para cada caso, la aplicación del procedimiento COMDEF o su dispensa conforme a las características de la operación”, resulta bastante claro que el proyecto debe contemplar las Relaciones Bilaterales previamente existentes con determinados países (tal como lo es el MERCOSUR) ya que podrían condicionar las exigencias de Acuerdos de Compensación dentro de su estructura normativa general.
Por otra parte, se ha considerado contemplar la previa existencia de especiales relaciones existentes con países y organizaciones “extrazona” y Control de Armas (AECA). Para estos casos, la aplicación del COMDEF debería ser analizada en un marco diferente a la “automaticidad” establecida como regla en el proyecto.
El Artículo 9º consigna los montos a partir de los cuales el COMDEF debe aplicar obligatoriamente, los que han sido fijados en dos millones de dólares estadounidenses. Dado que este monto podría ser demasiado bajo para cierto tipo de adquisiciones (tal sería el caso, por ejemplo, de aeronaves de combate), la disposición posee un cierto grado de flexibilidad para que la Autoridad de Aplicación, a solicitud fundada, pueda “otorgar excepciones puntuales” a la aplicación del régimen. Estas excepciones no podrán otorgarse para compras por montos superiores a U$S 10 millones.
Los Artículos 11º y 12º establecen los Acuerdo de Compensación y el Plazo de Compensación a celebrarse previo a las adquisiciones proyectadas para la Defensa Nacional. Para el Plazo de Compensación, “debe coincidir – toda vez que esto sea posible, conforme a las características de la contratación – con el plazo de ejecución del contrato principal”.
El Artículo 13º establece que los beneficiarios directos del sistema COMDEF, pueden solicitar a la autoridad de Aplicación la transferencia de estos beneficios a otras entidades, públicas o privadas, relacionadas con la defensa o áreas estratégicas de la producción nacional. El Artículo 14º establece la necesidad de un instrumento específico para la transferencia de beneficios a la industria privada.
Finalmente, los Artículos 15º y 16º establecen los tipos de compensación y las modalidades de las transacciones de compensación, aceptados por el proyecto, entre los cuales se enumeran la Producción Bajo Licencia, la Co-producción, la Subcontratación, las Inversiones Extranjeras (directas o bajo la modalidad de joint venture) y la Transferencia de Tecnología. El Artículo 17º acepta, además, modalidades tales como el Trueque, la Contra Compra o el sistema de Subcontratación denominado buy – back.
El Artículo 18º establece una “Comisión Técnica” para asesoramiento de la Autoridad de Aplicación, con capacidad para “contratar especialistas”, “proveer asesoría técnica de alto nivel”, “controlar acuerdos de compensación ya establecidos” e “intercambiar información y experiencias con otros organismos”, entre otras facultades.
El Artículo 5º establece una única Autoridad de Aplicación para la administración y operación del programa, que deberá ser determinada por el Poder Ejecutivo Nacional, conforme lo establece el Digesto Jurídico Argentino, autoridad que debe emitir “Resoluciones Generales” destinadas a “definir la sistemática para cada acción de política de compensación” COMDEF.
Se promueve el presente proyecto como un aporte a la Defensa Nacional, teniendo como objetivo principal desarrollar y afianzar el sector de la industria nacional de la defensa y de la alta tecnología, con el fin de lograr una autonomía creciente del país en este aspecto, insertándolo y posicionándolo en el mercado internacional, logro este que redundará en nuevas y mayores oportunidades industriales y económicas; sumado ello a los beneficios adicionales en materia de política exterior para nuestro país, no solo en lo que respecta a la defensa disuasiva, sino como objeto de vigilancia de su integridad económica, habida cuenta el virtual estado de indefensión para un país de tamaño medio como Argentina.
Por todo lo expuesto, solicito a mis pares me acompañen en la aprobación del presente Proyecto de Ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| OLMEDO, ALFREDO HORACIO | SALTA | SALTA SOMOS TODOS |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| DEFENSA NACIONAL (Primera Competencia) |
| SEGURIDAD INTERIOR |
| COMERCIO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 23/04/2019 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |