PROYECTO DE TP
Expediente 0419-D-2018
Sumario: POLITICA INDIGENA Y APOYO A LAS COMUNIDADES INDIGENAS - LEY 23302 -. MODIFICACIONES, SOBRE PERSONERIA JURIDICA DE LAS COMUNIDADES Y PROPIEDAD DE LAS TIERRAS.
Fecha: 07/03/2018
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 4
El Senado y Cámara de Diputados...
El Senado y Cámara de Diputados,...
MODIFICACIÓN DE LA LEY Nº 23.302.
ARTÍCULO 1: Modifícase el artículo 1 de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 1: Declárase de interés nacional la atención y apoyo a los aborígenes y a las comunidades indígenas existentes en el país, y su defensa y desarrollo para su plena participación en el proceso socioeconómico y cultural de la Nación, respetando su integridad étnica, económica, social, cultural y ambiental. Se implementarán planes que permitan su acceso a la propiedad de la tierra y el fomento de su producción agropecuaria, forestal, minera, industrial o artesanal en cualquiera de sus especializaciones y dentro de sus propias modalidades, la preservación de sus pautas culturales en los planes de enseñanza y la protección de la salud de sus integrantes."
ARTÍCULO 2: Modifícase el artículo 2 de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 2: A los efectos de la presente ley, reconócese personería jurídica a las comunidades indígenas radicadas en el país, que tengan continuidad histórica con los pueblos originarios con existencia anterior a la invasión, conquista o colonización que se desarrollaron en el país.
Se considera comunidad indígena a los conjuntos de familias que se reconozcan como tales por descender de alguno de los pueblos originarios y tengan la determinación de preservar, desarrollar y transmitir a futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad étnica y cultural como base de su existencia.
La personería jurídica se adquirirá mediante la inscripción en el Registro de Comunidades Indígenas o en los Registros Provinciales y se extinguirá mediante su cancelación.
Las comunidades indígenas inscriptas bajo figuras jurídicas tales como cooperativas, fundaciones, asociaciones u otro tipo de personería jurídica podrán solicitar su inscripción en el Registro de Comunidades Indígenas, siempre que cumplan con los requisitos.
La falta de personería jurídica o constancia del trámite no impide el ejercicio de los derechos que pudieren corresponderle a la comunidad como continuadora de su pueblo originario."
ARTÍCULO 3: Modifícase el Artículo 3° de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 3: La inscripción será solicitada haciendo constar el nombre y domicilio de la comunidad, los miembros que la integran y sus actividades, las pautas de su organización y los datos, documentos u antecedentes que puedan servir para acreditar su carácter de continuadora de algún pueblo originario o reagrupamiento del mismo. La autoridad de aplicación otorgará o rechazará la inscripción, interpretando la solicitud con carácter amplio. La inscripción podrá cancelarse cuando desaparezcan las condiciones que la determinaron."
ARTÍCULO 4: Modifícase el artículo 4° de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 4: Las relaciones entre los miembros de las comunidades indígenas se regirán de acuerdo a sus propias costumbres y pautas culturales."
ARTÍCULO 5: Modifíquese el artículo 7 de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 7: Dispónese la adjudicación en propiedad a las comunidades indígenas existentes en el país, de las tierras que tradicionalmente ocupan y/o trabajan y/o a las que tradicionalmente han tenido acceso para sus actividades económicas, sociales y culturales."
ARTÍCULO 6: Modifíquese el artículo 8 de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 8: En el caso de tierras indígenas con títulos precarios o provisorios, se procederá a la entrega de títulos definitivos, a cargo de la autoridad de aplicación. En el supuesto de que las tierras indígenas figuren como tierras fiscales nacionales, provinciales o municipales, el Poder Ejecutivo dispondrá la transferencia de las mismas a la autoridad de aplicación para el otorgamiento de la posesión y los títulos respectivos a las comunidades. Cuando las tierras indígenas no figuren como tierras fiscales nacionales, provinciales o municipales, la autoridad de aplicación lo comunicará inmediatamente al Congreso de la Nación, solicitándole que declare de utilidad pública y sujeción a expropiación a tales tierras para el otorgamiento de la posesión y título definitivo a las comunidades. El valor de la tasación del bien expropiable se sujetará a las siguientes condiciones: a) se excluirá del precio de la indemnización, el valor agregado por las mejoras efectuadas en el predio por los propios indígenas, y b) el predio se considerará ocupado por familias con derecho a la permanencia y no como desocupado y de libre disponibilidad."
ARTÍCULO 7: Modifíquese el artículo 9 de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 9: La adjudicación de tierras previstas se efectuará a título gratuito. Las comunidades beneficiarias estarán exentas de pago de impuestos nacionales y libres de gastos o tasas administrativas. El organismo de aplicación gestionará exenciones impositivas ante los gobiernos provinciales y comunales. El Poder Ejecutivo dispondrá, a su cargo, la apertura de líneas de créditos a los adjudicatarios a través del Banco Nación, para el desarrollo de sus respectivas explotaciones, destinados a la adquisición de elementos de trabajo, semillas, ganado, construcciones y mejoras, y cuanto más pueda ser útil o necesario para una mejor explotación y desarrollo de las actividades de la comunidad".
ARTÍCULO 8: Modifíquese el artículo 10 de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 10: Las tierras adjudicadas deberán destinarse a las respectivas explotaciones y actividades de las comunidades, preservando el medio ambiente y el desarrollo sustentable. La autoridad de aplicación asegurará la prestación de asesoramiento técnico adecuado para la explotación y para la promoción de la organización de las actividades. El asesoramiento deberá tener en cuenta las costumbres y técnicas propias de los aborígenes complementándolas con los adelantos tecnológicos y científicos".
ARTÍCULO 9: Modifíquese el artículo 11 de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 11: Las tierras que se adjudiquen en virtud de lo previsto en esta ley son inembargables e inejecutables. En los títulos respectivos se hará constar la prohibición de la enajenación de las mismas."
ARTÍCULO 10: Derógase el artículo 12 de la Ley n° 23.302.
ARTÍCULO 11: Modifíquese el artículo 13 de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo13: En caso de extinción de la comunidad o abandono por parte de la misma de las tierras, éstas serán adjudicadas a la comunidad indígena de igual etnia más cercana, o a la comunidad indígena más cercana."
ARTÍCULO 12: Modifícase el artículo 15 de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 15: Acorde con las modalidades y necesidades de la organización social de cada comunidad, los planes educativos y culturales también deberán:
a) contemplar la enseñanza de técnicas para el cultivo de la tierra y la industrialización de sus productos y promover huertas y granjas escolares o comunitarias;
b) promover la organización de talleres- escuela para la preservación y difusión de técnicas de las comunidades indígenas para la realización del cultivo de la tierra y todas sus actividades artesanales.
ARTICULO 13: Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Señor presidente:
El presente proyecto ya ha sido presentado en el año 2006 (Expte. Nº 6652-D-2006). con el objetivo de recoger la experiencia la aplicación de la Ley n° 23.302 desde su dictado. Ello implica la modificación de dos grandes temas: la personería jurídica de las comunidades indígenas y la propiedad de las tierras. Asimismo, ese proyecto fue reproducido mediante los expedientes nº3102-D-2010, 645-D-2012, 1271-D-2014 y 0305-D-2016.
Y toda vez que las problemáticas allí abordadas continúan vigentes a la fecha, por lo que resulta necesario su tratamiento, es que se vuelve a promover las mismas modificaciones.
Personería jurídica
La Constitución Nacional ha previsto en su artículo 75 inc. 17 que: "Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible, ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afectan. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones."
Al respecto, Bidart Campos ha dicho, ante una consulta del propio INAI, que: "a) La cláusula citada de la constitución implica, a mi juicio, el reconocimiento directo y automático de la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos; o sea que es operativa, con el sentido de que el Congreso no podría negar ese reconocimiento. Se trata de lo que en doctrina constitucional se denomina el contenido esencial que, como mínimo, debe darse por aplicable siempre, aún a falta de desarrollo legislativo; b) La misma Cláusula consigna la competencia del Estado Federal y de las Provincias para reglamentar y aplicar el contenido íntegro del inc.17."
Mi propuesta consiste en ampliar las disposiciones que hasta ahora el Estado ha adoptado frente a la solicitud de personería de las comunidades indígenas. Es un hecho ineludible que las comunidades indígenas forman parte de nuestra Nación, por lo tanto se insertan en un sistema jurídico que incorpora determinadas costumbres, usos, fines sociales, entre otras cuestiones, que se adoptan - en su mayoría- luego de la colonización. Esto provoca naturalmente contradicciones fácticas y jurídicas entre las comunidades indígenas y el propio derecho positivo que se les impone.
La Constitución ha querido saldar las consecuencias de la persecución y daños históricos que han sufrido las comunidades indígenas continuadoras de los pueblos originarios. Así es que plasmo el mandato constitucional de otorgarles personería jurídica para que pudieran insertarse en nuestro sistema jurídico y ejercer sus derechos.
La práctica ha demostrado que se les ha condicionado indebidamente el acceso a este derecho. Los organismos administrativos han impuesto - reglamentariamente- una excesiva cantidad excluyente de requisitos a cumplir por las comunidades indígenas. A su vez, las comunidades que se han inscripto en los Registros Provinciales se hayan dentro de figuras jurídicas tales como asociaciones, fundaciones o cooperativas por diversos motivos: porque así lo ha dispuesto la autoridad local o bien porque no lograron cumplir con todas los requerimientos de la autoridad nacional o bien ésta ha demorado excesivamente la inscripción. Reglamentar el mandato del artículo 75 inc. 17 mediante reglamentos inconstitucionales ha sido hasta hoy una nueva manera de discriminar a estas comunidades y tergiversar la voluntad constituyente.
Por ello es que proponemos modificar los artículos 1 a 3 de la Ley n° 23.302, quitándoles los puntos que inducían a las autoridades administrativas a coartar a las comunidades el ejercicio de sus derechos constitucionales.
La modificación del artículo 4 pretende terminar con la práctica residual de la colonización. En la actual redacción se obliga a los miembros de las comunidades a establecer sus relaciones internas bajo la forma del cooperativismo. Esta cláusula es a todas luces inconstitucional por cuanto no respeta los usos y costumbres propios de las comunidades que, por otra parte, son distintas entre sí. La modificación del artículo 15 es consecuencia de ésta última, por cuanto debe armonizarse por el punto de enseñanza del cooperativismo.
Este proyecto tiene en cuenta lo que el relator especial Martínez Cobo ha manifestado en el marco del sistema de Naciones Unidas:" (...) son comunidades, pueblos y naciones indígenas los que, teniendo una continuidad histórica con las sociedades anteriores a la invasión y pre-coloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos de otros sectores de la sociedad que ahora prevalecen en esos territorios o en parte de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedad y tienen la determinación de preservar, desarrollar y transmitir a futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad étnica como base de su existencia continuada como Pueblos, de acuerdo con sus propios patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales".
En ese mismo sentido, la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y protección a las Minorías, establecida por la resolución 1.589 del Consejo Económico Social de las Naciones Unidas de 1997, ha dicho que "las poblaciones indígenas están constituidas por los descendientes de los pueblos que habitaban el presente territorio de un país, total o parcialmente, en el momento en que llegaron a él personas de otra cultura u origen étnico provenientes de otras parte del mundo y que los dominaron y los redujeron, por medio de la conquista, asentamiento u otros medios, a condición no dominante o colonial y que viven hoy más en conformidad con sus particulares costumbres y tradiciones sociales, económicas y culturales que con las instituciones del país del cual forman parte ahora, bajo una estructura estatal en la que se incorporan principalmente características nacionales, sociales y culturales de otros segmentos predominantes de la población ".
Tierras:
Este capítulo de la ley ha generado hasta el momento las mayores injusticias cometidas contra las comunidades. En parte, esto ha sucedido por el incumplimiento del mandato constitucional por parte de las autoridades provinciales, quienes no disponen de la entrega de tierras. De todos modos, la redacción actual de la ley contiene condiciones que impiden el acceso a las tierras y por ello debe modificarse.
En el plano internacional, se han ido generando distintos criterios para resolver el tema de tierras indígenas. Así podemos ver los siguientes:
Territorialidad originaria: se basa en el derecho y en la delimitación territorial previa a la conquista. Criterio de carácter reivindicativo pero de poca viabilidad histórica por vías pacíficas.
Ocupación tradicional: se trata de reivindicar y definir como propios los espacios territoriales que están en la memoria colectiva de las actuales generaciones y que todavía se reconocen como el hábitat natural del pueblo en cuestión, sea que esté enteramente bajo su control o que haya sido objeto de usurpaciones y desmembramientos en los últimos años. Es una alternativa especialmente justa para pueblos despojados recientemente de sus territorios tradicionales.
Ocupación actual: es un criterio que acepta, sin revisión, la política de los hechos consumados. La ocupación puede concebirse de manera extensiva, abarcando la territorialidad real actual de un pueblo tal como ha quedado después de los procesos históricos, con un previo proceso de saneamiento o no. Existe una versión más restrictiva, limitando la ocupación actual a la ocupación de espacios agropecuarios u otros usos económicos determinados.
Territorio como espacio de vida (producción y reproducción): opción orientada hacia la protección de los espacios utilizados para la sobrevivencia y el desarrollo por un determinado pueblo indígena. Por lo general los textos normativos que lo utilizan describen expresamente los criterios espaciales, los recursos y los usos que se van a considerar y los que se excluyen, y se complementa con la posibilidad de otorgamiento de tierras adicionales cuando las que cuentan actualmente sean insuficientes de acuerdo a determinados criterios (sobrevivencia, necesidades, desarrollo, evolución demográfica). Y a veces se otorgan derechos adicionales en tierras ajenas (caso Convenio 169 art. 14 o Ley 26.821 de Perú, art. 17). En Bolivia, a pesar de optarse declarativamente por el criterio de la territorialidad originaria o tradicional, un requisito procesal que consiste en el estudio de necesidades espaciales, orienta la práctica en esta dirección.
La Corte Interamericana de los Derechos Humanos ha dicho en la causa "Comunidad Mayagna (Sumo) Awas y Tingni c/ Nicaragua" que el derecho a la tierra reivindicada por los indígenas, se inscribe en el derecho de propiedad, desbordando el concepto tradicional en el que prima la relación individual, toda vez que en las culturas indígenas tiene una vinculación muy particular con la tierra secular de sus antepasados en el cual cumplen su ciclo vital y donde buscan alcanzar su plenitud humana, espiritual y material (extraído del fallo "Asociación Comunitaria de Nueva Pompeya; Asociación Comunitaria de Comandancia Frias y Asociación Comunitaria Nueva Población c/ Provincia del Chaco s/ Acción de Amparo Colectivo", Cámara en lo Contencioso Administrativo, 6/6/2006, Resistencia, Chaco).
Mi propuesta ha tenido en consideración la pluralidad de opciones, decidiéndome por la más contemplativa de soluciones justas y pacíficas.
El artículo 7 de la ley, al disponer que se otorgarán tierras sólo a comunidades debidamente inscriptas y al son escasas aquellas que han logrado formalizar su inscripción en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas (RENACI), restringe definitivamente el mandato constitucional. Al expresar "debidamente inscriptas" puede entenderse sólo tal inscripción como válida. Resulta entonces conveniente incluir en el artículo también a las comunidades inscriptas en organismos provinciales e incluso agregar a las comunidades preexistentes por el sólo hecho de serlas, sin mención a inscripción necesaria.
Por ello que con la modificación propuesta -expresando que se deberán adjudicar tierras a las comunidades indígenas existentes en el país-, se salda tal cuestión.
El artículo también menciona que las tierras deberán ser aptas y suficientes para su "explotación". Esta condición resulta contraria a la cultura de los pueblos indígenas y su tratamiento de la tierra. En su lugar, se propone permitir el desarrollo de sus actividades tradicionales, cuidando la preservación del medio ambiente y los recursos.
El mismo artículo dispone que las tierras deberán estar situadas en el lugar donde habita la comunidad, o en caso necesario en las zonas próximas más aptas para su desarrollo. Resulta vago el término "necesario", ya que da lugar al ejercicio de la discrecionalidad arbitraria de la autoridad responsable de la entrega de tierras. Permite alejar a las comunidades indígenas de sus verdaderos territorios nuevamente, situación que se ha verificado en los hechos sistemáticamente en desmedro de los derechos de los indígenas.
Por último, se establecen criterios de preferencia en la adjudicación de tierras. Estas previsiones son contrarias al artículo 75 inc. 17 de la Constitución, por cuanto a todas las comunidades deben adjudicársele sus tierras. Es por ello que se eliminan tales criterios de preferencia y se propone adjudicar tierras a todas las comunidades existentes en el país. Muchos de los conflictos se suscitan porque las comunidades son poseedoras pero no cuentan con título válido para el derecho positivo actual. Por lo tanto no se deben establecer prelaciones porque en la actualidad esto ha sido utilizado para perjudicar a las comunidades en lugar de beneficiarlas.
Posteriormente, a lo largo de los artículos 8, 9, 10 y 11 de la ley, se menciona que la autoridad de aplicación elaborará planes de explotación de las tierras e impone la explotación como una obligatoriedad. Asimismo, es cuestionable la previsión relativa a las líneas de crédito que se instrumentan "para que los indígenas puedan explotar sus tierras". Estas líneas de crédito pueden dar lugar a la ruptura del principio de inembargabilidad e inejecutabilidad de las tierras indígenas. Esto en virtud de lo que dice el artículo 11, que sienta una excepción a esos principios con el fin de garantizar estos créditos con entidades oficiales. Asimismo, el artículo 11 establece que en los títulos de propiedad constará una prohibición de enajenación durante 20 años desde el otorgamiento de las tierras.
Todos estos artículos nuevamente atentan contra la voluntad constituyente. Proponemos derogar estas limitaciones, quedando sin efecto estas excepciones a los principios de inembargabilidad e inejecutabilidad de las tierras indígenas.
El proyecto también agrega, en el artículo 8, dos condiciones para la expropiación de tierras para adjudicación a comunidades indígenas. Tales condiciones son idénticas a las propuestas por el proyecto de ley 0128-D-2006, y tienen como objetivo evitar que los montos de tasación se tornen en algunos casos inhibitorios de los derechos de los indígenas.
El proyecto continúa con la derogación del artículo 12 de la ley, esto en virtud de que establece obligaciones para los adjudicatarios de las tierras pero con gran ambigüedad, ya que expresa, entre otras cosas, que está prohibido vender, arrendar o transferir derechos sobre la unidad adjudicada y subdividir o anexar las parcelas sin autorización de la autoridad de aplicación. Es decir que con la autorización de la autoridad de aplicación estaría habilitada la venta de estas propiedades. Además, si anteriormente se estableció la inembargabilidad, inejecutabilidad y prohibición de enajenación de las tierras, deviene contradictorio permitir a la autoridad de aplicación vulnerar tales principios.
La propuesta de modificación al artículo 13, por su parte, se orienta a dejar sentado en la misma ley 23.302 el criterio a seguir en caso de extinción de una comunidad o abandono de las tierras por parte de la misma.
Para el tratamiento parlamentario de este proceso deberá llevarse adelante un proceso de consulta libre, previa e informada al como lo establecen obligatoriamente el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT y los artículos 18 y 19 de la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la ONU.
Por todo lo anterior es que solicito a nuestros pares la aprobación del presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARRIO, ELISA MARIA AVELINA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| CAMPAGNOLI, MARCELA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| OLIVETO LAGO, PAULA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| LOPEZ, JUAN MANUEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| MARTINEZ VILLADA, LEONOR MARIA | CORDOBA | COALICION CIVICA |
| LEHMANN, MARIA LUCILA | SANTA FE | COALICION CIVICA |
| VERA GONZALEZ, ORIETA CECILIA | CATAMARCA | COALICION CIVICA |
| TERADA, ALICIA | CHACO | COALICION CIVICA |
| FLORES, HECTOR | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| CAMPOS, JAVIER | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia) |
| POBLACION Y DESARROLLO HUMANO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |