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Período:124 Reunion:48 Fecha:06/12/2006 DECLARACIÓN DE VALIDEZ DE LOS DECRETOS 1488 Y 1487 DEL 20 DE OCTUBRE DE 2006 Y 1384 DEL 9 DE OCTUBRE DE 2006
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
Corresponde considerar los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo en el proyecto de resolución conjunta por el que se declara la validez del decreto 1.488 de fecha 20 de octubre de 2006 (expediente 6796-d-2006 ).
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
En consideración en general.
Tiene la palabra la señora diputada por Buenos Aires.
Tiene la palabra la señora diputada por Buenos Aires.
SRA. CONTI, DIANA BEATRIZ (BUENOS AIRES):
Señor presidente: solicito que esta iniciativa se trate en forma conjunta con los dos proyectos que figuran a continuación en el plan de labor, ya que se trata de pedidos de aprobación -de quienes firmamos los dictámenes de mayoría- de decretos de necesidad y urgencia. En todos los casos la fundamentación tiene idénticos argumentos.
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
Si hay asentimiento de la Honorable Cámara se tratarán los tres proyectos en forma conjunta, tal como lo ha solicitado la señora diputada por Buenos Aires.
- Asentimiento.
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
Para que quede claro, se van
a tratar los expedientes6796-d-2006 -Orden del Día N° 1.538-, 6798-d-2006 -Orden del Día N° 1.540- y 6799-d-2006 -Orden del Día N° 1.541.
Tiene la palabra la señora diputada por Buenos Aires.
a tratar los expedientes
Tiene la palabra la señora diputada por Buenos Aires.
SRA. CONTI, DIANA BEATRIZ (BUENOS AIRES):
Señor presidente: el 1° de noviembre de este año comenzó a funcionar...
SR. AGUAD, OSCAR RAUL (CORDOBA):
¿Me permite una interrupción, señora diputada, con el permiso de la Presidencia?
SRA. CONTI, DIANA BEATRIZ (BUENOS AIRES):
Sí, señor diputado.
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
Para una interrupción tiene la palabra el señor diputado por Córdoba.
SR. AGUAD, OSCAR RAUL (CORDOBA):
Señor presidente: tengo entendido que la Cámara debe resolver si declara la validez de siete decretos de necesidad y urgencia. Me gustaría que me confirme si esto es así.
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
No, señor diputado. La Presidencia tiene entendido que sólo son tres decretos.
En la reunión de la Comisión de Labor Parlamentaria se solicitó el tratamiento de otros cuatro expedientes, pero el representante de su bloque y otros señores diputados pidieron más tiempo para analizarlos.
En la reunión de la Comisión de Labor Parlamentaria se solicitó el tratamiento de otros cuatro expedientes, pero el representante de su bloque y otros señores diputados pidieron más tiempo para analizarlos.
SR. AGUAD, OSCAR RAUL (CORDOBA):
¿Podría el señor presidente informarme cuáles son los decretos sobre los que la Cámara debe expedirse?
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
Son los decretos 1.488/06, 1.487/06 y 1.384/06.
Continúa en el uso de la palabra la señora diputada por Buenos Aires.
Continúa en el uso de la palabra la señora diputada por Buenos Aires.
SRA. CONTI, DIANA BEATRIZ (BUENOS AIRES):
Señor presidente: como decía, el 1° de noviembre comenzó a funcionar la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo, instaurada por ley 26.122.
Luego de definir sus autoridades, dictamos el reglamento interno por consenso y establecimos una metodología de trabajo consistente en el abordaje de aproximadamente 1.100 decretos dictados desde 1994.
A aquellos que se dictaron entre ese año y la fecha en que se constituyó la comisión, decidimos agruparlos por temas y analizarlos desde la actualidad hacia el pasado, obviamente con relevo del plazo de diez días dispuesto para su comunicación por parte del Poder Ejecutivo y del término también de diez días que tenemos para considerarlos en el seno de la comisión.
En el caso de los decretos que el Poder Ejecutivo dictó luego de que la comisión bicameral se constituyó -en este grupo se encuentran los tres decretos en tratamiento- aquellos plazos se han controlado exhaustivamente y fueron cumplidos tanto por parte del señor jefe de Gabinete de Ministros como por la comisión bicameral.
Por otra parte, definimos una metodología para la emisión de los dictámenes que contempla en todos los casos el análisis de los requisitos formales y sustanciales de los instrumentos respecto de los cuales se dictaminará: decretos de necesidad y urgencia dictados en virtud del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional; decretos dictados en el marco de la delegación de facultades a la que hace referencia el artículo 76 de la Constitución Nacional, y promulgación parcial de leyes de acuerdo con el artículo 80 de la Constitución Nacional. Todo ello, en consonancia con las atribuciones y obligaciones del señor jefe de Gabinete de Ministros plasmadas en el artículo 100, incisos 12 y 13, de nuestra Carta Magna respecto de su refrendo en el decreto de que se trate y su comunicación a la comisión bicameral dentro del plazo de diez días.
Por otro lado, como dije antes, la comisión bicameral ha venido cumpliendo a rajatabla con el término legal para dictaminar y, a mi entender, está produciendo un debate fructífero, asumiendo de esa manera la responsabilidad de sentar doctrina en la materia. Ha alcanzado estos objetivos aun cuando todavía no ha logrado consenso respecto de ciertas cuestiones conceptuales e institucionales.
Como miembro informante de los dictámenes de mayoría que venimos a sostener respecto de la declaración de la validez de los decretos 1.488/06, 1.487/06 y 1.384/06, comenzaré tomando en consideración aquellos debates que se trasuntan en los dictámenes de minoría.
La excepcionalidad que la Constitución Nacional exige a los decretos de necesidad y urgencia y la razón por la cual en lugar de un decreto de necesidad y urgencia el Poder Ejecutivo no utilizó decretos delegados han sido los puntos de mayor confronte con la oposición.
En ese sentido, creo que debemos recordar que la insistencia en una división estricta de poderes en el sistema presidencialista se corresponde en plenitud con el concepto de Estado mínimo propio del siglo XIX. En forma paralela al aumento del rol del Estado en todas las comunidades, el Poder Ejecutivo ha ido concentrando atribuciones que son necesarias para actuar en sociedades que generan cambios veloces.
Nos dice Colautti que a partir de la Primera Guerra Mundial la mayoría de los Estados adoptaron modificaciones que implicaron una simplificación de los trámites de las leyes a fin de mantenerlas en armonía con los constantes cambios de la situación política, económica y financiera. La institución de la delegación legislativa desempeñó un papel importante en ese cambio. Es una institución atípica del sistema presidencialista de división de poderes. Ha nacido como consecuencia de la creciente complejidad que adquirieron las funciones del Estado en el siglo XX.
La intensidad de este fenómeno resulta relevante cuando se analiza la evolución experimentada en el Poder Ejecutivo. Las funciones del órgano ejecutivo han aumentado en los sistemas democráticos constitucionales como consecuencia de la ampliación de la actividad estatal. Y si bien esa tendencia se refleja en todos los órganos gubernamentales, su proyección resulta mucho más significativa en el Poder Ejecutivo debido a que su función no se limita a la simple ejecución de las leyes sino que se extiende en forma global a la gestión y administración de los asuntos públicos y a la determinación del plan de gobierno.
Badeni aporta que en el ámbito de la vida social, política o económica de una Nación pueden presentarse situaciones graves de emergencia generadoras de un estado de necesidad, cuya solución impone que se adopten medidas urgentes para neutralizar sus efectos perjudiciales o reducirlos a su mínima expresión posible.
Cuando esas medidas deben constitucionalmente revestir carácter legislativo, las demoras que a veces se producen en el trámite parlamentario pueden privarlas de eficacia temporal y ello justificaría su sanción inmediata por el órgano ejecutivo, ya sea en forma directa o como consecuencia de una delegación congresual.
Como sabemos, nuestra reforma constitucional de 1994 introdujo dos nuevos institutos: los reglamentos de necesidad y urgencia y la delegación legislativa. Ambos se fundan en razones de excepcionalidad, aunque la delegación legislativa también procede en materia de administración. Son instituciones que tienen su fuente en el derecho comparado europeo, sobre todo en sistemas parlamentaristas o semiparlamentaristas, donde es frecuente tanto la práctica de los decretos leyes como la técnica de la delegación.
No se da en tales sistemas la nítida separación de poderes de nuestros sistemas presidencialistas, toda vez que aparecen allí relaciones de colaboración más flexibles entre el órgano legislativo y el ejecutivo, asegurándose a sí mismo el control a través de los votos de la censura.
En el fallo de la Corte sobre el caso Verrocchi -tomo 322, folio 1726-, uno de los ministros -se trataba del doctor Petracchi, que no fue discutido por ninguno de los otros- quiso determinar la fuente de nuestro inciso 3° del artículo 99 de la Constitución, en cuanto a la excepcionalidad como imposibilidad del trámite ordinario de la sanción de leyes, justificante del dictado de decretos de necesidad y urgencia por parte del Poder Ejecutivo.
Así transcribió el debate de los constituyentes de 1994, en relación con Alasino y Álvarez, estableciendo que la fuente era la Constitución Española de 1978, que en su artículo 86 expresa: "En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de la instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título Primero, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general.
"Los Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente...".
Como se advierte, en España el Congreso puede estar reunido o no cuando el gobierno dicta la disposición legislativa. Este es el argumento que también nuestra Corte Suprema de Justicia adoptó en el caso San Luis. El Poder Ejecutivo nacional dicta el decreto de necesidad y urgencia con el Congreso en sesiones.
Asimismo, también en el caso Verrocchi se efectuó el siguiente razonamiento. En primer lugar, el ejercicio de funciones legislativas por el presidente es válido mediante los decretos de necesidad y urgencia. En segundo término, su ejercicio regular se encuentra limitado por la concurrencia de circunstancias excepcionales, que hagan imposible seguir el procedimiento para la sanción de leyes y que procure atender razones de necesidad y urgencia.
Se tuvieron en cuenta las siguientes condiciones: primero, que el Congreso no pudiera reunirse por razones de fuerza mayor, y segundo, que la situación que requiera solución legislativa sea de una urgencia tal que deba remediarse en un plazo incompatible con el que demanda el Congreso.
Por otro lado, añade el fallo que la norma constitucional pareciera implícitamente reservar a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo -no a nosotros, el Congreso- la determinación de cuándo estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia.
Además de esto, el jurista Badeni entiende que la ponderación de tales circunstancias es una cuestión política exenta de control judicial, excepto que la inexistencia de la excepcionalidad sea manifiesta y exista un planteo por alguna parte interesada.
En todos los casos nuestra Corte ha considerado parte interesada legítima al agraviado directo. Descartó al defensor del Pueblo y a los legisladores como posibles actores de amparo frente a un decreto de necesidad y urgencia.
En la delegación legislativa, en cambio, tanto la situación de emergencia como su plazo y sus bases quedan a criterio y bajo nuestra exclusiva responsabilidad. El Congreso discrecionalmente fija la situación de emergencia, su plazo y las bases de la delegación.
Cuando esto se incluyó en la reforma constitucional de 1994 se estableció la octava disposición transitoria que dispone que el Congreso debe revisar toda la legislación delegada y delegante para descartar o confirmar la que no tuviere plazo.
¿Pudimos cumplir con la disposición octava en cinco años? No pudimos; venimos postergando su cumplimiento cada dos o tres años.
María Angélica Gelli, quien no piensa en términos jurídicos como el bloque al que represento en estos momentos, dice así: "Lo que debió hacer el Congreso fue revisar las delegaciones existentes al momento de sancionarse la Constitución y proceder o no a la ratificación de las que estimase convenientes y que cumplían con los requisitos establecidos por el artículo 76."
Gelli sostiene que sin embargo, el Poder Legislativo dejó correr el plazo y cada vez que se va a producir su vencimiento prorroga. Pero nos perdona porque sostiene: "La solución a la que llegó el Congreso no luce ortodoxia constitucional, pero es razonable si se aplica el criterio de costos y beneficios de la medida tomada comparándola con los costos y beneficios institucionales, en ambos casos, de dejar caducar la legislación delegante y delegada. Por otro lado, el estándar Cocchia supone que la razón de ser de muchas normas delegadas se encuentra en un número indeterminado de leyes y, eventualmente, tratados.
"La decisión del Congreso de efectuar una ratificación y aprobación general en materia de delegación, desde luego, incluye costos. Puede implicar la convalidación de excesos del Poder Ejecutivo pero, como dije, efectuando un análisis de costos y beneficios, parece lo más oportuno a fin de no desarticular la reforma del Estado y con el objeto de garantizar un mínimo de seguridad jurídica."
Quiere decir que efectivamente no hemos cumplido con el análisis de toda la legislación delegada y delegante y la venimos ratificando corriendo el riesgo de un costo institucional, pero no el de tirar abajo un andamiaje jurídico complicado que se viene dando en la Argentina y que desde hace años sostiene todo nuestro sistema jurídico, político, económico y financiero.
¿Vamos a exigir entonces y a fomentar que el Poder Ejecutivo nacional en lugar de asumir la responsabilidad de lo que nosotros consideramos un acto simple constitucional, como un decreto de necesidad y urgencia, dicte decretos como legislación delegada que luego tendremos que incluir en otras prórrogas para afirmar la seguridad jurídica? Parece por lo menos esquizofrénico.
En la Convención Constituyente el doctor Alfonsín sostuvo que las circunstancias excepcionales de los decretos de necesidad y urgencia están dadas por una emergencia significativa o por una necesidad súbita que imposibilite que los cometidos estatales se cumplan por los medios ordinarios de procedimiento legislativo.
En un dictamen del Consejo para la Consolidación de la Democracia -que coordinaba Carlos Nino- se expresó que aun cuando el Parlamento estuviese sesionando el presidente de la Nación y el primer ministro podrían tomar estas medidas por cuanto ciertos hechos de urgencia súbita y aguda reclaman medidas inmediatas sin dilaciones de ninguna naturaleza.
Existe una confusión generalizada entre las cuestiones de emergencia y las de necesidad y urgencia. Normalmente la Corte ha establecido que la emergencia autoriza mayores afectaciones de derechos que en situaciones normales. Frente a una emergencia la reglamentación del derecho puede ser más severa. En ese marco de emergencia y de grave crisis institucional la Constitución autoriza al Congreso a delegar ciertas facultades legislativas con una base al Poder Ejecutivo.
El supuesto de los decretos de necesidad y urgencia es bien distinto. Es una cuestión de orden institucional en la que se dan situaciones necesarias y urgentes, que por la premura no pueden ser resueltas por el Congreso mediante los procedimientos habituales. Por eso la Constitución habilitó al Poder Ejecutivo a dictar esos decretos excepcionalmente en una norma de carácter general y con efectos de ley. Se trata de una habilitación al Poder Ejecutivo por urgencia, no por emergencia.
Los decretos de necesidad y urgencia no habilitan a mayores restricciones de derechos. Durante el período del doctor de la Rúa se dictaron decretos de necesidad y urgencia restrictivos de derechos, que tendrán que ser analizados en el seno de este pleno.
Son las situaciones de emergencia las que sí hubieran permitido restringir algunos derechos si el Congreso hubiera habilitado al Poder Ejecutivo a hacerlo por un plazo determinado y dentro de las bases de la delegación que en forma soberana hubiera establecido el propio Parlamento.
Con este aporte conceptual que pretende ir sentando doctrina, veamos cuáles son los decretos cuya aprobación venimos a solicitar. En primer lugar, tenemos el decreto 1488/06, por el que se homologó el acta acuerdo de la comisión negociadora de un convenio colectivo de trabajo general para la administración pública nacional, de fecha 6 de septiembre de 2006, mediante el cual se estableció la vigencia de incrementos retributivos a los integrantes la Comisión Nacional de Telecomunicaciones.
En segundo término tenemos el decreto 1487/06, que homologa el acta acuerdo de la comisión negociadora sectorial correspondiente al Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, mediante el cual también se otorgaron incrementos salariales.
Luego tenemos el decreto 1384 de este año, que aumenta el sueldo de la clase A, grado 1, del escalafón para el personal del cuerpo de administradores gubernamentales para un período determinado.
Luego de definir sus autoridades, dictamos el reglamento interno por consenso y establecimos una metodología de trabajo consistente en el abordaje de aproximadamente 1.100 decretos dictados desde 1994.
A aquellos que se dictaron entre ese año y la fecha en que se constituyó la comisión, decidimos agruparlos por temas y analizarlos desde la actualidad hacia el pasado, obviamente con relevo del plazo de diez días dispuesto para su comunicación por parte del Poder Ejecutivo y del término también de diez días que tenemos para considerarlos en el seno de la comisión.
En el caso de los decretos que el Poder Ejecutivo dictó luego de que la comisión bicameral se constituyó -en este grupo se encuentran los tres decretos en tratamiento- aquellos plazos se han controlado exhaustivamente y fueron cumplidos tanto por parte del señor jefe de Gabinete de Ministros como por la comisión bicameral.
Por otra parte, definimos una metodología para la emisión de los dictámenes que contempla en todos los casos el análisis de los requisitos formales y sustanciales de los instrumentos respecto de los cuales se dictaminará: decretos de necesidad y urgencia dictados en virtud del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional; decretos dictados en el marco de la delegación de facultades a la que hace referencia el artículo 76 de la Constitución Nacional, y promulgación parcial de leyes de acuerdo con el artículo 80 de la Constitución Nacional. Todo ello, en consonancia con las atribuciones y obligaciones del señor jefe de Gabinete de Ministros plasmadas en el artículo 100, incisos 12 y 13, de nuestra Carta Magna respecto de su refrendo en el decreto de que se trate y su comunicación a la comisión bicameral dentro del plazo de diez días.
Por otro lado, como dije antes, la comisión bicameral ha venido cumpliendo a rajatabla con el término legal para dictaminar y, a mi entender, está produciendo un debate fructífero, asumiendo de esa manera la responsabilidad de sentar doctrina en la materia. Ha alcanzado estos objetivos aun cuando todavía no ha logrado consenso respecto de ciertas cuestiones conceptuales e institucionales.
Como miembro informante de los dictámenes de mayoría que venimos a sostener respecto de la declaración de la validez de los decretos 1.488/06, 1.487/06 y 1.384/06, comenzaré tomando en consideración aquellos debates que se trasuntan en los dictámenes de minoría.
La excepcionalidad que la Constitución Nacional exige a los decretos de necesidad y urgencia y la razón por la cual en lugar de un decreto de necesidad y urgencia el Poder Ejecutivo no utilizó decretos delegados han sido los puntos de mayor confronte con la oposición.
En ese sentido, creo que debemos recordar que la insistencia en una división estricta de poderes en el sistema presidencialista se corresponde en plenitud con el concepto de Estado mínimo propio del siglo XIX. En forma paralela al aumento del rol del Estado en todas las comunidades, el Poder Ejecutivo ha ido concentrando atribuciones que son necesarias para actuar en sociedades que generan cambios veloces.
Nos dice Colautti que a partir de la Primera Guerra Mundial la mayoría de los Estados adoptaron modificaciones que implicaron una simplificación de los trámites de las leyes a fin de mantenerlas en armonía con los constantes cambios de la situación política, económica y financiera. La institución de la delegación legislativa desempeñó un papel importante en ese cambio. Es una institución atípica del sistema presidencialista de división de poderes. Ha nacido como consecuencia de la creciente complejidad que adquirieron las funciones del Estado en el siglo XX.
La intensidad de este fenómeno resulta relevante cuando se analiza la evolución experimentada en el Poder Ejecutivo. Las funciones del órgano ejecutivo han aumentado en los sistemas democráticos constitucionales como consecuencia de la ampliación de la actividad estatal. Y si bien esa tendencia se refleja en todos los órganos gubernamentales, su proyección resulta mucho más significativa en el Poder Ejecutivo debido a que su función no se limita a la simple ejecución de las leyes sino que se extiende en forma global a la gestión y administración de los asuntos públicos y a la determinación del plan de gobierno.
Badeni aporta que en el ámbito de la vida social, política o económica de una Nación pueden presentarse situaciones graves de emergencia generadoras de un estado de necesidad, cuya solución impone que se adopten medidas urgentes para neutralizar sus efectos perjudiciales o reducirlos a su mínima expresión posible.
Cuando esas medidas deben constitucionalmente revestir carácter legislativo, las demoras que a veces se producen en el trámite parlamentario pueden privarlas de eficacia temporal y ello justificaría su sanción inmediata por el órgano ejecutivo, ya sea en forma directa o como consecuencia de una delegación congresual.
Como sabemos, nuestra reforma constitucional de 1994 introdujo dos nuevos institutos: los reglamentos de necesidad y urgencia y la delegación legislativa. Ambos se fundan en razones de excepcionalidad, aunque la delegación legislativa también procede en materia de administración. Son instituciones que tienen su fuente en el derecho comparado europeo, sobre todo en sistemas parlamentaristas o semiparlamentaristas, donde es frecuente tanto la práctica de los decretos leyes como la técnica de la delegación.
No se da en tales sistemas la nítida separación de poderes de nuestros sistemas presidencialistas, toda vez que aparecen allí relaciones de colaboración más flexibles entre el órgano legislativo y el ejecutivo, asegurándose a sí mismo el control a través de los votos de la censura.
En el fallo de la Corte sobre el caso Verrocchi -tomo 322, folio 1726-, uno de los ministros -se trataba del doctor Petracchi, que no fue discutido por ninguno de los otros- quiso determinar la fuente de nuestro inciso 3° del artículo 99 de la Constitución, en cuanto a la excepcionalidad como imposibilidad del trámite ordinario de la sanción de leyes, justificante del dictado de decretos de necesidad y urgencia por parte del Poder Ejecutivo.
Así transcribió el debate de los constituyentes de 1994, en relación con Alasino y Álvarez, estableciendo que la fuente era la Constitución Española de 1978, que en su artículo 86 expresa: "En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de la instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título Primero, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general.
"Los Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente...".
Como se advierte, en España el Congreso puede estar reunido o no cuando el gobierno dicta la disposición legislativa. Este es el argumento que también nuestra Corte Suprema de Justicia adoptó en el caso San Luis. El Poder Ejecutivo nacional dicta el decreto de necesidad y urgencia con el Congreso en sesiones.
Asimismo, también en el caso Verrocchi se efectuó el siguiente razonamiento. En primer lugar, el ejercicio de funciones legislativas por el presidente es válido mediante los decretos de necesidad y urgencia. En segundo término, su ejercicio regular se encuentra limitado por la concurrencia de circunstancias excepcionales, que hagan imposible seguir el procedimiento para la sanción de leyes y que procure atender razones de necesidad y urgencia.
Se tuvieron en cuenta las siguientes condiciones: primero, que el Congreso no pudiera reunirse por razones de fuerza mayor, y segundo, que la situación que requiera solución legislativa sea de una urgencia tal que deba remediarse en un plazo incompatible con el que demanda el Congreso.
Por otro lado, añade el fallo que la norma constitucional pareciera implícitamente reservar a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo -no a nosotros, el Congreso- la determinación de cuándo estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia.
Además de esto, el jurista Badeni entiende que la ponderación de tales circunstancias es una cuestión política exenta de control judicial, excepto que la inexistencia de la excepcionalidad sea manifiesta y exista un planteo por alguna parte interesada.
En todos los casos nuestra Corte ha considerado parte interesada legítima al agraviado directo. Descartó al defensor del Pueblo y a los legisladores como posibles actores de amparo frente a un decreto de necesidad y urgencia.
En la delegación legislativa, en cambio, tanto la situación de emergencia como su plazo y sus bases quedan a criterio y bajo nuestra exclusiva responsabilidad. El Congreso discrecionalmente fija la situación de emergencia, su plazo y las bases de la delegación.
Cuando esto se incluyó en la reforma constitucional de 1994 se estableció la octava disposición transitoria que dispone que el Congreso debe revisar toda la legislación delegada y delegante para descartar o confirmar la que no tuviere plazo.
¿Pudimos cumplir con la disposición octava en cinco años? No pudimos; venimos postergando su cumplimiento cada dos o tres años.
María Angélica Gelli, quien no piensa en términos jurídicos como el bloque al que represento en estos momentos, dice así: "Lo que debió hacer el Congreso fue revisar las delegaciones existentes al momento de sancionarse la Constitución y proceder o no a la ratificación de las que estimase convenientes y que cumplían con los requisitos establecidos por el artículo 76."
Gelli sostiene que sin embargo, el Poder Legislativo dejó correr el plazo y cada vez que se va a producir su vencimiento prorroga. Pero nos perdona porque sostiene: "La solución a la que llegó el Congreso no luce ortodoxia constitucional, pero es razonable si se aplica el criterio de costos y beneficios de la medida tomada comparándola con los costos y beneficios institucionales, en ambos casos, de dejar caducar la legislación delegante y delegada. Por otro lado, el estándar Cocchia supone que la razón de ser de muchas normas delegadas se encuentra en un número indeterminado de leyes y, eventualmente, tratados.
"La decisión del Congreso de efectuar una ratificación y aprobación general en materia de delegación, desde luego, incluye costos. Puede implicar la convalidación de excesos del Poder Ejecutivo pero, como dije, efectuando un análisis de costos y beneficios, parece lo más oportuno a fin de no desarticular la reforma del Estado y con el objeto de garantizar un mínimo de seguridad jurídica."
Quiere decir que efectivamente no hemos cumplido con el análisis de toda la legislación delegada y delegante y la venimos ratificando corriendo el riesgo de un costo institucional, pero no el de tirar abajo un andamiaje jurídico complicado que se viene dando en la Argentina y que desde hace años sostiene todo nuestro sistema jurídico, político, económico y financiero.
¿Vamos a exigir entonces y a fomentar que el Poder Ejecutivo nacional en lugar de asumir la responsabilidad de lo que nosotros consideramos un acto simple constitucional, como un decreto de necesidad y urgencia, dicte decretos como legislación delegada que luego tendremos que incluir en otras prórrogas para afirmar la seguridad jurídica? Parece por lo menos esquizofrénico.
En la Convención Constituyente el doctor Alfonsín sostuvo que las circunstancias excepcionales de los decretos de necesidad y urgencia están dadas por una emergencia significativa o por una necesidad súbita que imposibilite que los cometidos estatales se cumplan por los medios ordinarios de procedimiento legislativo.
En un dictamen del Consejo para la Consolidación de la Democracia -que coordinaba Carlos Nino- se expresó que aun cuando el Parlamento estuviese sesionando el presidente de la Nación y el primer ministro podrían tomar estas medidas por cuanto ciertos hechos de urgencia súbita y aguda reclaman medidas inmediatas sin dilaciones de ninguna naturaleza.
Existe una confusión generalizada entre las cuestiones de emergencia y las de necesidad y urgencia. Normalmente la Corte ha establecido que la emergencia autoriza mayores afectaciones de derechos que en situaciones normales. Frente a una emergencia la reglamentación del derecho puede ser más severa. En ese marco de emergencia y de grave crisis institucional la Constitución autoriza al Congreso a delegar ciertas facultades legislativas con una base al Poder Ejecutivo.
El supuesto de los decretos de necesidad y urgencia es bien distinto. Es una cuestión de orden institucional en la que se dan situaciones necesarias y urgentes, que por la premura no pueden ser resueltas por el Congreso mediante los procedimientos habituales. Por eso la Constitución habilitó al Poder Ejecutivo a dictar esos decretos excepcionalmente en una norma de carácter general y con efectos de ley. Se trata de una habilitación al Poder Ejecutivo por urgencia, no por emergencia.
Los decretos de necesidad y urgencia no habilitan a mayores restricciones de derechos. Durante el período del doctor de la Rúa se dictaron decretos de necesidad y urgencia restrictivos de derechos, que tendrán que ser analizados en el seno de este pleno.
Son las situaciones de emergencia las que sí hubieran permitido restringir algunos derechos si el Congreso hubiera habilitado al Poder Ejecutivo a hacerlo por un plazo determinado y dentro de las bases de la delegación que en forma soberana hubiera establecido el propio Parlamento.
Con este aporte conceptual que pretende ir sentando doctrina, veamos cuáles son los decretos cuya aprobación venimos a solicitar. En primer lugar, tenemos el decreto 1488/06, por el que se homologó el acta acuerdo de la comisión negociadora de un convenio colectivo de trabajo general para la administración pública nacional, de fecha 6 de septiembre de 2006, mediante el cual se estableció la vigencia de incrementos retributivos a los integrantes la Comisión Nacional de Telecomunicaciones.
En segundo término tenemos el decreto 1487/06, que homologa el acta acuerdo de la comisión negociadora sectorial correspondiente al Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, mediante el cual también se otorgaron incrementos salariales.
Luego tenemos el decreto 1384 de este año, que aumenta el sueldo de la clase A, grado 1, del escalafón para el personal del cuerpo de administradores gubernamentales para un período determinado.
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
Ha vencido su tiempo, señora diputada; le pido que redondee la exposición.
SRA. CONTI, DIANA BEATRIZ (BUENOS AIRES):
Muy bien, señor presidente.
Como habrán visto, se trata de la puesta en ejecución de la recomposición salarial del 19 por ciento otorgada en dos oportunidades por el gobierno al sector público, luego de las negociaciones llevadas a cabo con las distintas áreas.
En algunos casos los acuerdos se lograron pactando incrementos retroactivos, aunque la ley 11.672, complementaria del presupuesto, en su artículo 62, prohíbe esa retroactividad. Los decretos modificaron esa pauta legal y fueron necesarios y urgentes para asegurar la prestación estatal y el mejor ingreso de los agentes y sus familias, garantizando de ese modo la validez de los acuerdos.
Dichos decretos no abordan ninguna de las materias prohibidas, es decir, la penal, la tributaria ni el sistema electoral o de los partidos políticos. Son decretos de necesidad y urgencia.
En todos los casos se mejoran derechos; noconllevan agravio alguno ni individual ni colectivo.
Por tanto, y considerando que la excepcionalidad requerida constitucionalmente para un decreto de necesidad y urgencia no consiste en la imposibilidad del Congreso para sesionar sino en razones de operatividad pertinente, oportuna, eficiente y eficaz que considere el Poder Ejecutivo para gestionar -incompatibles con los tiempos parlamentarios-, concretamente solicitamos -estamos dando expresa ratificación a decretos de necesidad y urgencia- que hoy aprobemos estos DNU que ya han merecido la aprobación en el Senado de la Nación.
Como habrán visto, se trata de la puesta en ejecución de la recomposición salarial del 19 por ciento otorgada en dos oportunidades por el gobierno al sector público, luego de las negociaciones llevadas a cabo con las distintas áreas.
En algunos casos los acuerdos se lograron pactando incrementos retroactivos, aunque la ley 11.672, complementaria del presupuesto, en su artículo 62, prohíbe esa retroactividad. Los decretos modificaron esa pauta legal y fueron necesarios y urgentes para asegurar la prestación estatal y el mejor ingreso de los agentes y sus familias, garantizando de ese modo la validez de los acuerdos.
Dichos decretos no abordan ninguna de las materias prohibidas, es decir, la penal, la tributaria ni el sistema electoral o de los partidos políticos. Son decretos de necesidad y urgencia.
En todos los casos se mejoran derechos; noconllevan agravio alguno ni individual ni colectivo.
Por tanto, y considerando que la excepcionalidad requerida constitucionalmente para un decreto de necesidad y urgencia no consiste en la imposibilidad del Congreso para sesionar sino en razones de operatividad pertinente, oportuna, eficiente y eficaz que considere el Poder Ejecutivo para gestionar -incompatibles con los tiempos parlamentarios-, concretamente solicitamos -estamos dando expresa ratificación a decretos de necesidad y urgencia- que hoy aprobemos estos DNU que ya han merecido la aprobación en el Senado de la Nación.
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
Tiene la palabra el señor diputado por Córdoba.
SR. AGUAD, OSCAR RAUL (CORDOBA):
Señor presidente: pareciera que el énfasis con el que la señora diputada preopinante ha tratado el tema, por sí solo es elocuente de la trascendencia de la cuestión.
Es cierto que la comisión bicameral está haciendo un trabajo riguroso y que tenemos la expectativa de que en poco tiempo podamos ponernos de acuerdo en pautas mínimas para convalidar estas normas de excepción, tal como lo exige nuestra Constitución. En este sentido, soy optimista.
Es cierto que la comisión bicameral está haciendo un trabajo riguroso y que tenemos la expectativa de que en poco tiempo podamos ponernos de acuerdo en pautas mínimas para convalidar estas normas de excepción, tal como lo exige nuestra Constitución. En este sentido, soy optimista.
- Ocupa la Presidencia la señora vicepresidenta 1a de la Honorable Cámara, doña Patricia Vaca Narvaja.
SR. AGUAD, OSCAR RAUL (CORDOBA):
Luego de doce años desde la última reforma de la Carta Magna, el Congreso Nacional dará cumplimiento formal al trámite previsto en la propia Constitución en cuanto al dictado de una ley especial para especificar justamente los alcances y atribuciones del Poder Legislativo en el análisis pormenorizado de los decretos de necesidad y urgencia.
El proyecto de resolución en debate propone elevar un dictamen que no es vinculante, que la Cámara puede aceptar o rechazar; pero lo concreto es que debe dictaminar en función de la aceptación o el rechazo de estos decretos de necesidad y urgencia. Es importante que dejemos en claro estas consideraciones, porque sentarán la posición que mi bloque tendrá de ahora en más cuando tratemos la aprobación o el rechazo de estos decretos.
En este sentido dejamos aclarado que, para nuestra bancada, los tres decretos que se someten a consideración reúnen y cumplimentan los recaudos formales exigidos por la Constitución Nacional y por la ley especial para su aceptación. Tales decretos no contienen vicios formales, cuentan con el acuerdo general de ministros y con el acompañamiento del jefe de Gabinete. Además, se cumplen los requisitos formales que prevé el texto constitucional: fueron presentados por el jefe de Gabinete de Ministros dentro del plazo estipulado y la propia comisión bicameral verificó su publicación en el Boletín Oficial.
No obstante ello, la Constitución determina distintos elementos que, desde el punto de vista sustancial -a nuestro juicio-, deben reunir los decretos de necesidad y urgencia.
Por una parte, existe un principio general establecido en el inciso 3) del artículo 99 de la Carta Magna, que señala que el Poder Ejecutivo nacional en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, podrá emitir disposiciones de carácter legislativo. La excepción -que es el motivo de este debate- está dada en el segundo párrafo de la norma, que dice que solamente cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de materias relacionadas con cuestiones tributarias, penales, electorales y el régimen de partidos políticos, el Poder Ejecutivo podrá emitir decretos de necesidad y urgencia. Es decir, estamos ante un principio general de prohibición y la propia excepción.
Como vemos, la norma hace referencia a un estado de urgente necesidad. Coincidimos todos en que debe existir una situación de necesidad y urgencia que amerite o justifique que el propio Poder Ejecutivo Nacional pueda disponer de esta facultad que la propia Constitución le otorga. Estamos hablando de circunstancias excepcionales que se vinculan con la imposibilidad del Congreso o del Poder Legislativo de poder funcionar.
En este sentido, la propia doctrina ha señalado que esas circunstancias excepcionales se vinculan con cuestiones de grave riesgo social. Entonces, este es el título habilitante para el dictado de un decreto de necesidad y urgencia; es decir, la excepcionalidad traducida en la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes.
En función de los recaudos previstos en el artículo 99 de la Constitución Nacional, sometiendo estos decretos de necesidad y urgencia al test de constitucionalidad, consideramos que, por una parte, reúnen los requisitos formales, pero ninguno de estos decretos se ajusta a los recaudos sustanciales previstos por la propia Constitución Nacional.
Hoy estamos tratando los decretos números 1.384, 1.487 y 1.488 del año 2006, todos referidos a actas de homologación o convalidación de acuerdos salariales. Con respecto a estos decretos queremos dejar sentada una posición. Todos acompañamos y estamos de acuerdo con la decisión del Poder Ejecutivo de convalidar estos incrementos salariales. Lo que objetamos, justamente, por el propio marco restrictivo que nos otorgan la Constitución y la ley 26.122, es el instrumento jurídico que ha utilizado el Poder Ejecutivo para convalidar este mecanismo de aumento.
Me parece importante tener presente que estos decretos de convalidación de acuerdos salariales no están destinados a resguardar o proteger intereses colectivos sino que cada uno de ellos y cada acta de homologación apunta a convalidar acuerdos sectoriales. En este sentido, la propia Corte Suprema de Justicia sentó un principio general en el caso Risolía de Ocampo, fallo dictado en el año 2000 y que figura en el Tomo 323. A los requisitos de la propia Constitución la Corte agregó uno más, ya que -señaló- a la existencia de una situación de grave riesgo social y a la imposibilidad del Congreso para sesionar, el decreto de que se trate debe tener la finalidad de proteger los intereses generales de la colectividad y no de determinados individuos o sectores.
Bajo ese criterio hubiera correspondido que el propio Poder Ejecutivo sometiera estas decisiones de aumentos salariales al trámite ordinario previsto en la Constitución Nacional para la sanción de las leyes. Desde ya, este cuerpo lo hubiera acompañado. Es más, estoy seguro de que el tiempo en sancionar una ley de aumento salarial hubiera sido menor que el que ha demorado este decreto en llegar a esta sala. En su defecto, el presidente de la Nación podría haber hecho uso de las facultades delegadas que le confiere el propio artículo 76 de la Constitución Nacional. Sin embargo, nada de eso ha ocurrido. El Poder Ejecutivo sancionó estos tres decretos de necesidad y urgencia que hemos agrupado en lugar de recurrir al trámite ordinario previsto por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes.
La señora diputada preopinante ha hecho mención a que durante el gobierno del doctor de la Rúa se dictaron decretos de necesidad y urgencia para rebajar salarios. Me parece que las circunstancias son distintas. Estoy convencido de que cuando se bajaron los salarios existía una emergencia, aunque no sé si había necesidad y urgencia. La emergencia estaba dada por la situación gravísima que vivía el país; a lo mejor, la necesidad y urgencia por la imposibilidad de juntar las mayorías parlamentarias para aprobar una rebaja salarial de esa calidad.
Hoy estamos hablando de una situación de normalidad institucional y de aumentos salariales con un enorme superávit fiscal que hubiera justificado que el Poder Ejecutivo hubiese mandado esas leyes al trámite ordinario que fija la Constitución Nacional.
Por eso, en función de las atribuciones que tenemos como Cámara de aprobar y rechazar un proyecto, en relación con estos decretos, hemos elevado un dictamen de rechazo, porque así como se cumple con los requisitos formales no se cumple con los requisitos sustanciales previstos en el artículo 99, inciso 3) de la Constitución Nacional y concordantes, y tampoco con lo dispuesto con la ley que sancionamos hace muy poco, la 26.122, razón por la cual impugnamos la aprobación de estos decretos y votaremos negativamente.
El proyecto de resolución en debate propone elevar un dictamen que no es vinculante, que la Cámara puede aceptar o rechazar; pero lo concreto es que debe dictaminar en función de la aceptación o el rechazo de estos decretos de necesidad y urgencia. Es importante que dejemos en claro estas consideraciones, porque sentarán la posición que mi bloque tendrá de ahora en más cuando tratemos la aprobación o el rechazo de estos decretos.
En este sentido dejamos aclarado que, para nuestra bancada, los tres decretos que se someten a consideración reúnen y cumplimentan los recaudos formales exigidos por la Constitución Nacional y por la ley especial para su aceptación. Tales decretos no contienen vicios formales, cuentan con el acuerdo general de ministros y con el acompañamiento del jefe de Gabinete. Además, se cumplen los requisitos formales que prevé el texto constitucional: fueron presentados por el jefe de Gabinete de Ministros dentro del plazo estipulado y la propia comisión bicameral verificó su publicación en el Boletín Oficial.
No obstante ello, la Constitución determina distintos elementos que, desde el punto de vista sustancial -a nuestro juicio-, deben reunir los decretos de necesidad y urgencia.
Por una parte, existe un principio general establecido en el inciso 3) del artículo 99 de la Carta Magna, que señala que el Poder Ejecutivo nacional en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, podrá emitir disposiciones de carácter legislativo. La excepción -que es el motivo de este debate- está dada en el segundo párrafo de la norma, que dice que solamente cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de materias relacionadas con cuestiones tributarias, penales, electorales y el régimen de partidos políticos, el Poder Ejecutivo podrá emitir decretos de necesidad y urgencia. Es decir, estamos ante un principio general de prohibición y la propia excepción.
Como vemos, la norma hace referencia a un estado de urgente necesidad. Coincidimos todos en que debe existir una situación de necesidad y urgencia que amerite o justifique que el propio Poder Ejecutivo Nacional pueda disponer de esta facultad que la propia Constitución le otorga. Estamos hablando de circunstancias excepcionales que se vinculan con la imposibilidad del Congreso o del Poder Legislativo de poder funcionar.
En este sentido, la propia doctrina ha señalado que esas circunstancias excepcionales se vinculan con cuestiones de grave riesgo social. Entonces, este es el título habilitante para el dictado de un decreto de necesidad y urgencia; es decir, la excepcionalidad traducida en la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes.
En función de los recaudos previstos en el artículo 99 de la Constitución Nacional, sometiendo estos decretos de necesidad y urgencia al test de constitucionalidad, consideramos que, por una parte, reúnen los requisitos formales, pero ninguno de estos decretos se ajusta a los recaudos sustanciales previstos por la propia Constitución Nacional.
Hoy estamos tratando los decretos números 1.384, 1.487 y 1.488 del año 2006, todos referidos a actas de homologación o convalidación de acuerdos salariales. Con respecto a estos decretos queremos dejar sentada una posición. Todos acompañamos y estamos de acuerdo con la decisión del Poder Ejecutivo de convalidar estos incrementos salariales. Lo que objetamos, justamente, por el propio marco restrictivo que nos otorgan la Constitución y la ley 26.122, es el instrumento jurídico que ha utilizado el Poder Ejecutivo para convalidar este mecanismo de aumento.
Me parece importante tener presente que estos decretos de convalidación de acuerdos salariales no están destinados a resguardar o proteger intereses colectivos sino que cada uno de ellos y cada acta de homologación apunta a convalidar acuerdos sectoriales. En este sentido, la propia Corte Suprema de Justicia sentó un principio general en el caso Risolía de Ocampo, fallo dictado en el año 2000 y que figura en el Tomo 323. A los requisitos de la propia Constitución la Corte agregó uno más, ya que -señaló- a la existencia de una situación de grave riesgo social y a la imposibilidad del Congreso para sesionar, el decreto de que se trate debe tener la finalidad de proteger los intereses generales de la colectividad y no de determinados individuos o sectores.
Bajo ese criterio hubiera correspondido que el propio Poder Ejecutivo sometiera estas decisiones de aumentos salariales al trámite ordinario previsto en la Constitución Nacional para la sanción de las leyes. Desde ya, este cuerpo lo hubiera acompañado. Es más, estoy seguro de que el tiempo en sancionar una ley de aumento salarial hubiera sido menor que el que ha demorado este decreto en llegar a esta sala. En su defecto, el presidente de la Nación podría haber hecho uso de las facultades delegadas que le confiere el propio artículo 76 de la Constitución Nacional. Sin embargo, nada de eso ha ocurrido. El Poder Ejecutivo sancionó estos tres decretos de necesidad y urgencia que hemos agrupado en lugar de recurrir al trámite ordinario previsto por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes.
La señora diputada preopinante ha hecho mención a que durante el gobierno del doctor de la Rúa se dictaron decretos de necesidad y urgencia para rebajar salarios. Me parece que las circunstancias son distintas. Estoy convencido de que cuando se bajaron los salarios existía una emergencia, aunque no sé si había necesidad y urgencia. La emergencia estaba dada por la situación gravísima que vivía el país; a lo mejor, la necesidad y urgencia por la imposibilidad de juntar las mayorías parlamentarias para aprobar una rebaja salarial de esa calidad.
Hoy estamos hablando de una situación de normalidad institucional y de aumentos salariales con un enorme superávit fiscal que hubiera justificado que el Poder Ejecutivo hubiese mandado esas leyes al trámite ordinario que fija la Constitución Nacional.
Por eso, en función de las atribuciones que tenemos como Cámara de aprobar y rechazar un proyecto, en relación con estos decretos, hemos elevado un dictamen de rechazo, porque así como se cumple con los requisitos formales no se cumple con los requisitos sustanciales previstos en el artículo 99, inciso 3) de la Constitución Nacional y concordantes, y tampoco con lo dispuesto con la ley que sancionamos hace muy poco, la 26.122, razón por la cual impugnamos la aprobación de estos decretos y votaremos negativamente.
SRA. PRESIDENTA(VACA NARVAJA)
Tiene la palabra el señor diputado por Buenos Aires.
SR. TONELLI, PABLO GABRIEL (BUENOS AIRES):
Señora presidenta: efectivamente, como se ha reseñado, hace alrededor de un mes empezó a sesionar la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo creada a mediados de este año por la ley 26.122.
Esta comisión estaba prevista en la Constitución como consecuencia de la reforma de 1994, de manera que se ha cubierto una obligación que el Congreso tenía pendiente. Estos son los primeros decretos de necesidad y urgencia que a la Cámara le toca aprobar o rechazar, según lo previsto por la ley 26.122, y luego de que la comisión bicameral permanente ha dictaminado respecto de estos decretos de necesidad y urgencia.
Por lo tanto, por ser la primera vez que la Cámara va a tratar y considerar dictámenes de la comisión bicameral permanente y va a resolver la aprobación o el rechazo de decretos de necesidad y urgencia dictados por el presidente de la República, es necesario explicar con cierta extensión nuestra posición y nuestra opinión sobre estos decretos. Esta posición invariablemente va a ser la misma, al menos en la concepción sustancial del tema, cuando analicemos los próximos decretos de necesidad y urgencia.
Como lo ha recordado el señor diputado preopinante, para este análisis debemos partir del principio general establecido en el artículo 99, inciso 3), de la Constitución Nacional, de acuerdo con el texto reformado en 1994, que expresa en términos muy claros y rotundos -insisto- que el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Este es el principio general establecido en la Constitución y que es consecuencia del sistema de división de poderes inherente al carácter de República que la Constitución le asignó a nuestra Nación y a la existencia de un Congreso encargado de legislar, tal como claramente disponen los artículos 1º y 44 de la Constitución Nacional.
En este sentido, recuerdo que al referirse a la teoría de la división de poderes, nuestro más grande constitucionalista, Joaquín V. González, expresaba que es el sistema más conforme a la naturaleza de las cosas, el sistema más propio para el cumplimiento de los fines de todo gobierno y la mejor manera de defender y garantir contra las tentativas de la tiranía, los derechos y las libertades de los hombres.
Tan importante es el sistema de división de poderes que la Corte Suprema, en una de sus primeras sentencias -muy poco tiempo después de estar instalada, en 1863-, expresó que si la división de poderes no está plenamente asegurada la forma republicana de gobierno es una ficción.
Esto lo dijo la Corte al resolver el caso de Ramón Ríos en 1863. De todas maneras, y sin perjuicio del principio general que acabo de recordar, en la misma reforma constitucional de 1994 se introdujo un segundo párrafo en el artículo 99, inciso 3), que prevé una excepción, de acuerdo con la cual -insisto- cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes y no se trate de normas que regulen en materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá el Poder Ejecutivo dictar decretos por razones de necesidad y urgencia,los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de Gabinete de Ministros.
De tal manera que la Constitución establece un principio rector o general, de acuerdo con el cual el Poder Ejecutivo tiene absolutamente vedado emitir disposiciones con contenido legislativo. Y contempla una excepción para el caso de que se den circunstancias excepcionales que hagan imposible seguir el trámite ordinario de sanción de las leyes.
La existencia de ese principio general y de esa excepción tan especial obliga a aplicar un criterio restrictivo a la hora de determinar si han existido en un caso concreto las circunstancias excepcionales que la Constitución prevé, y que permiten al Poder Ejecutivo dictar un decreto de necesidad y urgencia. Así lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia en el caso registrado en Fallos 322:1726.
Por otra parte, no hay que perder de vista que cuando el Poder Ejecutivo legisla se está arrogando una atribución que es propia del Congreso, es decir, está usurpando una atribución que originariamente corresponde a otro poder.
A partir de ese principio general establecido en la Constitución, y ante la necesidad de determinar en un caso concreto como el que tenemos a consideración de la Cámara si han existido o no las circunstancias justificantes para que el presidente pueda emitir un decreto de necesidad y urgencia, nada mejor que recordar y seguir la doctrina que la Corte Suprema ha establecido en torno de este tema, sobre todo a partir del hecho de que sabemos que el máximo tribunal es el intérprete final de la Constitución Nacional y de lo que ella quiere decir.
En una de las primeras oportunidades en que la Corte analizó con detenimiento la posibilidad de que el presidente dictara decretos de necesidad urgencia tuvo que ver con el recordado caso Peralta, originado por el Plan Bonex, según el cual los ahorros de los argentinos depositados en los bancos fueron convertidos a bonos emitidos por el Estado nacional.
Ese fallo es anterior a la reforma de 1994, pero allí está el germen de los principios que después la Corte aplicaría en casos posteriores a la reforma. En ese caso la Corte convalidó un decreto de necesidad y urgencia dictado por el presidente de la Nación porque entendió que existía una situación de grave riesgo social, que ponía en peligro la existencia misma de la Nación y del Estado. Insisto con esto: ponía en peligro la existencia misma de la Nación y del Estado. Esto está dicho en el considerando 26 del fallo.
Además, en el caso Peralta la Corte tuvo en cuenta que existía una situación de descalabro económico generalizado y, por lo tanto, la necesidad de asegurar la continuidad y vigencia de la unión nacional. Es decir que se trataba de circunstancias verdaderamente excepcionales y de una gravedad extrema.
Con posterioridad a la reforma de 1994, la Corte reiteró el mismo criterio al resolver el caso "Video Club Dreams", el 6 de junio de 1995, que está registrado en Fallos, 318:1154. En este caso la Corte anuló dos decretos de necesidad y urgencia que habían sido dictados por el presidente. Lo hizo explicando que los motivos que impulsaron el dictado de los decretos "no se exhiben como respuesta a una situación de grave riesgo social que hiciera necesario el dictado de medidas súbitas como las que aquí se tratan".
La Corte volvió a expresar que sólo en una situación de grave riesgo social se justificaba la emisión de un decreto de necesidad y urgencia.
Hubo un caso posterior, en 1997, el caso Rodríguez -que lleva el nombre de quien fuera jefe de Gabinete en ese entonces-, en el cual la Corte pareció flexibilizar un poco el criterio y convalidó un decreto de necesidad y urgencia aceptando los argumentos esgrimidos en el propio decreto, según los cuales estaba en crisis el sistema aeroportuario.
Muy poco tiempo después la Corte volvió a su doctrina originaria en el caso Verrocchi, que fue citado por la diputada Conti en su exposición.
En ese caso, resuelto en 1999, la Corte volvió a su doctrina originaria. Al analizar si el Poder Ejecutivo había o no actuado para remediar una situación de hecho constitutiva de un estado de emergencia, la Corte señaló que para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que por principio le son ajenas es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: en primer lugar, es necesario que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución. Vale decir, que las Cámaras del Congreso no deben poder reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidan su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal. La Corte entiende que la imposibilidad de seguir el trámite ordinario de las leyes sólo está dada cuando el Congreso no puede reunirse por causa de acciones bélicas o de un desastre natural de tal magnitud que impida que los legisladores concurran al Congreso.
El segundo supuesto que la Corte considera como justificativo es que la situación que requiera la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.
Para que no quedaran dudas, en ese mismo caso la Corte expresó que en el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia corresponde descartar criterios de mera conveniencia, ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto.
Aún en el caso en que el presidente crea conveniente dictar un decreto de necesidad y urgencia para cumplir con un trámite más rápido, ello no es posible porque no es un criterio de conveniencia el que lo autoriza sino la existencia de una situación de muy extrema gravedad.
Este criterio fue reiterado por la Corte en varios casos posteriores. Lo hizo, por ejemplo, en el caso Risolía de Ocampo, resuelto en el año 2000; en el caso Cooperativa de Trabajo Fast Limitada, resuelto en 2003; y en el caso Leguizamón Romero, resuelto en diciembre de 2004. En este último caso la Corte volvió a reiterar que para que proceda el dictado de un decreto de necesidad...
Esta comisión estaba prevista en la Constitución como consecuencia de la reforma de 1994, de manera que se ha cubierto una obligación que el Congreso tenía pendiente. Estos son los primeros decretos de necesidad y urgencia que a la Cámara le toca aprobar o rechazar, según lo previsto por la ley 26.122, y luego de que la comisión bicameral permanente ha dictaminado respecto de estos decretos de necesidad y urgencia.
Por lo tanto, por ser la primera vez que la Cámara va a tratar y considerar dictámenes de la comisión bicameral permanente y va a resolver la aprobación o el rechazo de decretos de necesidad y urgencia dictados por el presidente de la República, es necesario explicar con cierta extensión nuestra posición y nuestra opinión sobre estos decretos. Esta posición invariablemente va a ser la misma, al menos en la concepción sustancial del tema, cuando analicemos los próximos decretos de necesidad y urgencia.
Como lo ha recordado el señor diputado preopinante, para este análisis debemos partir del principio general establecido en el artículo 99, inciso 3), de la Constitución Nacional, de acuerdo con el texto reformado en 1994, que expresa en términos muy claros y rotundos -insisto- que el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Este es el principio general establecido en la Constitución y que es consecuencia del sistema de división de poderes inherente al carácter de República que la Constitución le asignó a nuestra Nación y a la existencia de un Congreso encargado de legislar, tal como claramente disponen los artículos 1º y 44 de la Constitución Nacional.
En este sentido, recuerdo que al referirse a la teoría de la división de poderes, nuestro más grande constitucionalista, Joaquín V. González, expresaba que es el sistema más conforme a la naturaleza de las cosas, el sistema más propio para el cumplimiento de los fines de todo gobierno y la mejor manera de defender y garantir contra las tentativas de la tiranía, los derechos y las libertades de los hombres.
Tan importante es el sistema de división de poderes que la Corte Suprema, en una de sus primeras sentencias -muy poco tiempo después de estar instalada, en 1863-, expresó que si la división de poderes no está plenamente asegurada la forma republicana de gobierno es una ficción.
Esto lo dijo la Corte al resolver el caso de Ramón Ríos en 1863. De todas maneras, y sin perjuicio del principio general que acabo de recordar, en la misma reforma constitucional de 1994 se introdujo un segundo párrafo en el artículo 99, inciso 3), que prevé una excepción, de acuerdo con la cual -insisto- cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes y no se trate de normas que regulen en materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá el Poder Ejecutivo dictar decretos por razones de necesidad y urgencia,los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de Gabinete de Ministros.
De tal manera que la Constitución establece un principio rector o general, de acuerdo con el cual el Poder Ejecutivo tiene absolutamente vedado emitir disposiciones con contenido legislativo. Y contempla una excepción para el caso de que se den circunstancias excepcionales que hagan imposible seguir el trámite ordinario de sanción de las leyes.
La existencia de ese principio general y de esa excepción tan especial obliga a aplicar un criterio restrictivo a la hora de determinar si han existido en un caso concreto las circunstancias excepcionales que la Constitución prevé, y que permiten al Poder Ejecutivo dictar un decreto de necesidad y urgencia. Así lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia en el caso registrado en Fallos 322:1726.
Por otra parte, no hay que perder de vista que cuando el Poder Ejecutivo legisla se está arrogando una atribución que es propia del Congreso, es decir, está usurpando una atribución que originariamente corresponde a otro poder.
A partir de ese principio general establecido en la Constitución, y ante la necesidad de determinar en un caso concreto como el que tenemos a consideración de la Cámara si han existido o no las circunstancias justificantes para que el presidente pueda emitir un decreto de necesidad y urgencia, nada mejor que recordar y seguir la doctrina que la Corte Suprema ha establecido en torno de este tema, sobre todo a partir del hecho de que sabemos que el máximo tribunal es el intérprete final de la Constitución Nacional y de lo que ella quiere decir.
En una de las primeras oportunidades en que la Corte analizó con detenimiento la posibilidad de que el presidente dictara decretos de necesidad urgencia tuvo que ver con el recordado caso Peralta, originado por el Plan Bonex, según el cual los ahorros de los argentinos depositados en los bancos fueron convertidos a bonos emitidos por el Estado nacional.
Ese fallo es anterior a la reforma de 1994, pero allí está el germen de los principios que después la Corte aplicaría en casos posteriores a la reforma. En ese caso la Corte convalidó un decreto de necesidad y urgencia dictado por el presidente de la Nación porque entendió que existía una situación de grave riesgo social, que ponía en peligro la existencia misma de la Nación y del Estado. Insisto con esto: ponía en peligro la existencia misma de la Nación y del Estado. Esto está dicho en el considerando 26 del fallo.
Además, en el caso Peralta la Corte tuvo en cuenta que existía una situación de descalabro económico generalizado y, por lo tanto, la necesidad de asegurar la continuidad y vigencia de la unión nacional. Es decir que se trataba de circunstancias verdaderamente excepcionales y de una gravedad extrema.
Con posterioridad a la reforma de 1994, la Corte reiteró el mismo criterio al resolver el caso "Video Club Dreams", el 6 de junio de 1995, que está registrado en Fallos, 318:1154. En este caso la Corte anuló dos decretos de necesidad y urgencia que habían sido dictados por el presidente. Lo hizo explicando que los motivos que impulsaron el dictado de los decretos "no se exhiben como respuesta a una situación de grave riesgo social que hiciera necesario el dictado de medidas súbitas como las que aquí se tratan".
La Corte volvió a expresar que sólo en una situación de grave riesgo social se justificaba la emisión de un decreto de necesidad y urgencia.
Hubo un caso posterior, en 1997, el caso Rodríguez -que lleva el nombre de quien fuera jefe de Gabinete en ese entonces-, en el cual la Corte pareció flexibilizar un poco el criterio y convalidó un decreto de necesidad y urgencia aceptando los argumentos esgrimidos en el propio decreto, según los cuales estaba en crisis el sistema aeroportuario.
Muy poco tiempo después la Corte volvió a su doctrina originaria en el caso Verrocchi, que fue citado por la diputada Conti en su exposición.
En ese caso, resuelto en 1999, la Corte volvió a su doctrina originaria. Al analizar si el Poder Ejecutivo había o no actuado para remediar una situación de hecho constitutiva de un estado de emergencia, la Corte señaló que para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que por principio le son ajenas es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: en primer lugar, es necesario que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución. Vale decir, que las Cámaras del Congreso no deben poder reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidan su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal. La Corte entiende que la imposibilidad de seguir el trámite ordinario de las leyes sólo está dada cuando el Congreso no puede reunirse por causa de acciones bélicas o de un desastre natural de tal magnitud que impida que los legisladores concurran al Congreso.
El segundo supuesto que la Corte considera como justificativo es que la situación que requiera la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.
Para que no quedaran dudas, en ese mismo caso la Corte expresó que en el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia corresponde descartar criterios de mera conveniencia, ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto.
Aún en el caso en que el presidente crea conveniente dictar un decreto de necesidad y urgencia para cumplir con un trámite más rápido, ello no es posible porque no es un criterio de conveniencia el que lo autoriza sino la existencia de una situación de muy extrema gravedad.
Este criterio fue reiterado por la Corte en varios casos posteriores. Lo hizo, por ejemplo, en el caso Risolía de Ocampo, resuelto en el año 2000; en el caso Cooperativa de Trabajo Fast Limitada, resuelto en 2003; y en el caso Leguizamón Romero, resuelto en diciembre de 2004. En este último caso la Corte volvió a reiterar que para que proceda el dictado de un decreto de necesidad...
SRA. PRESIDENTA(VACA NARVAJA)
Disculpe que lo interrumpa, señor diputado...
Ruego a los señores diputados que guarden silencio.
Ruego a los señores diputados que guarden silencio.
SR. TONELLI, PABLO GABRIEL (BUENOS AIRES):
En este último caso, resuelto en 2004, la Corte reiteró que para que se justifique el dictado de un decreto de necesidad y urgencia se requiere la existencia de un grave trastorno que amenace la existencia, la seguridad o el orden público o económico.
Esta es, entonces, la doctrina vigente, que es la que aplica la Corte Suprema al interpretar el artículo 99, inciso 3), de la Constitución Nacional.
La primera conclusión que de esto se desprende es que para que sea factible que el presidente emita un decreto de necesidad y urgencia es necesario que previamente existan esas circunstancias excepcionales, a las que se refieren tanto la Constitución como la Corte Suprema, generadoras de una situación de grave riesgo social, que pongan en peligro la existencia misma de la Nación o del Estado. De lo contrario, no existirá esa situación de necesidad y urgencia y deberá ser el Congreso quien, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, resuelva la situación.
Para concluir, corresponde aplicar este criterio rector, este principio, esta doctrina de la Corte Suprema, al caso de los tres decretos que estamos considerando. Sontres decretos similares mediante los cuales el Poder Ejecutivo homologa actas acuerdo por las que se conceden aumentos salariales a distintos sectores de la administración pública nacional.
Me parece paradigmático el caso del primero de ellos, el 1.384/06, por el que se pone fin a un expediente administrativo iniciado en el año 2003; es decir que se trata de un expediente cuyo trámite insumió tres años.
El acta acuerdo homologada por el mencionado decreto fue suscripta por las partes seis meses antes de que éste fuese dictado. Por lo tanto, es un caso paradigmático respecto del cual es absolutamente imposible encontrar una situación de necesidad y urgencia que justifique el dictado de un decreto de esa índole. Después de tres años de trámite y de esperar seis meses para homologar un acta acuerdo que dispuso un aumento salarial, no se puede justificar que se haya sorteado la intervención del Congreso. La participación del Poder Legislativo era necesaria, ya que esos aumentos que el Poder Ejecutivo estaba autorizado a disponer tenían carácter retroactivo. Recordemos que la ley complementaria de presupuesto establece en su artículo 62 que los aumentos de remuneraciones con carácter retroactivo sólo se podrán disponer por ley en sentido formal y material.
Resulta claro que en ninguno de estos tres casos existió necesidad y urgencia que justifiquen que el presidente recurra a tan extraordinaria atribución. Por lo tanto, mi conclusión es la misma que expreso en el dictamen de minoría: la Cámara debería rechazar estos decretos.
No quiero finalizar mi exposición sin dejar asentado -como ya lo hice en la comisión bicameral- que en el caso de estos tres decretos en particular el presidente podría haber recurrido a las atribuciones que el Congreso Nacional le delegó por imperio de la ley 26.135.
De acuerdo con esa norma, el presidente de la Nación puede dictar decretos con jerarquía legislativa para resolver cualquier situación vinculada con la administración general del país. La legislación dictada por el presidente en el marco de esa ley no necesita ser ratificada ni por el Congreso ni por alguna de sus comisiones.
A mi juicio, ese es el camino que debería haber seguido el Poder Ejecutivo; es incomprensible que no lo haya hecho, pero lo cierto es que ninguno de estos tres decretos fue dictado en circunstancias excepcionales de necesidad y urgencia.
Por las razones expuestas, sostenemos que la Cámara de Diputados debe rechazar los tres decretos en consideración.
Esta es, entonces, la doctrina vigente, que es la que aplica la Corte Suprema al interpretar el artículo 99, inciso 3), de la Constitución Nacional.
La primera conclusión que de esto se desprende es que para que sea factible que el presidente emita un decreto de necesidad y urgencia es necesario que previamente existan esas circunstancias excepcionales, a las que se refieren tanto la Constitución como la Corte Suprema, generadoras de una situación de grave riesgo social, que pongan en peligro la existencia misma de la Nación o del Estado. De lo contrario, no existirá esa situación de necesidad y urgencia y deberá ser el Congreso quien, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, resuelva la situación.
Para concluir, corresponde aplicar este criterio rector, este principio, esta doctrina de la Corte Suprema, al caso de los tres decretos que estamos considerando. Sontres decretos similares mediante los cuales el Poder Ejecutivo homologa actas acuerdo por las que se conceden aumentos salariales a distintos sectores de la administración pública nacional.
Me parece paradigmático el caso del primero de ellos, el 1.384/06, por el que se pone fin a un expediente administrativo iniciado en el año 2003; es decir que se trata de un expediente cuyo trámite insumió tres años.
El acta acuerdo homologada por el mencionado decreto fue suscripta por las partes seis meses antes de que éste fuese dictado. Por lo tanto, es un caso paradigmático respecto del cual es absolutamente imposible encontrar una situación de necesidad y urgencia que justifique el dictado de un decreto de esa índole. Después de tres años de trámite y de esperar seis meses para homologar un acta acuerdo que dispuso un aumento salarial, no se puede justificar que se haya sorteado la intervención del Congreso. La participación del Poder Legislativo era necesaria, ya que esos aumentos que el Poder Ejecutivo estaba autorizado a disponer tenían carácter retroactivo. Recordemos que la ley complementaria de presupuesto establece en su artículo 62 que los aumentos de remuneraciones con carácter retroactivo sólo se podrán disponer por ley en sentido formal y material.
Resulta claro que en ninguno de estos tres casos existió necesidad y urgencia que justifiquen que el presidente recurra a tan extraordinaria atribución. Por lo tanto, mi conclusión es la misma que expreso en el dictamen de minoría: la Cámara debería rechazar estos decretos.
No quiero finalizar mi exposición sin dejar asentado -como ya lo hice en la comisión bicameral- que en el caso de estos tres decretos en particular el presidente podría haber recurrido a las atribuciones que el Congreso Nacional le delegó por imperio de la ley 26.135.
De acuerdo con esa norma, el presidente de la Nación puede dictar decretos con jerarquía legislativa para resolver cualquier situación vinculada con la administración general del país. La legislación dictada por el presidente en el marco de esa ley no necesita ser ratificada ni por el Congreso ni por alguna de sus comisiones.
A mi juicio, ese es el camino que debería haber seguido el Poder Ejecutivo; es incomprensible que no lo haya hecho, pero lo cierto es que ninguno de estos tres decretos fue dictado en circunstancias excepcionales de necesidad y urgencia.
Por las razones expuestas, sostenemos que la Cámara de Diputados debe rechazar los tres decretos en consideración.
SRA. PRESIDENTA(VACA NARVAJA)
Tiene la palabra el señor diputado por Buenos Aires.
SR. LANDAU, JORGE ALBERTO (BUENOS AIRES):
Señora presidenta: por primera vez en la historia institucional de la Nación Argentina la Cámara de Diputados analiza las normas dictadas por el Poder Ejecutivo, de manera sistemática, en mérito a facultades delegadas o necesidades imperiosas.
Dichas normas, si bien fueron reconocidas desde hace tiempo por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir del caso Peralta, tuvieron su recepción en la letra constitucional con la reforma del año 1994, cuando se estableció en el artículo 99, inciso 3, que el Congreso Nacional debe considerar los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo cuando circunstancias excepcionales así lo aconsejen.
Si bien como miembro de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo creada en virtud de la ley 26.122 debería explicar las características técnicas de su funcionamiento, creo que nos alejaríamos de la realidad si le diéramos al tratamiento de este asunto un tono exclusivamente académico. Este no es un tema nuevo ni en estas Cámaras ni en el debate público; ni siquiera esexclusivo de nuestro país.
No vamos a reiterar la fundamentación que hicimos al tratarse en este recinto la que fuera luego la ley y por qué la considerábamos una buena norma. Nos remitimos a lo dicho por ser un tema ya agotado. Solamente vamos a sostener por qué los decretos en tratamiento deben merecer la aprobación de este cuerpo.
En primer lugar, se habla del decreto 1.488/06, que se refiere a la homologación del acuerdo sobre incrementos salariales para el personal de la Comisión Nacional de Comunicaciones. En segundo término, el decreto 1.487/06 homologa el acta acuerdo sobre salarios del sistema nacional de la administración pública y, en tercer lugar, el decreto 1.384/06 fija el sueldo básico de una clase del cuerpo de asesores gubernamentales.
Señora presidenta: la comisión bicameral debe ceñirse a los dos aspectos previstos en el artículo 10 de la ley 26.122, es decir, si los decretos se adecuan a los requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado.
No cabe duda alguna de que todos ellos fueron refrendados en acuerdo general de ministros. Asimismo, al tratarse de temas salariales, es indudable que estaba dada la situación de necesidad y urgencia que ameritó su dictado. El ingreso de los trabajadores no puede esperar el largo proceso legislativo que requiere la sanción de una ley. Su carácter alimentario así lo dispone. Por su parte, los últimos decretos se refieren a reasignaciones de partidas.
Asimismo, todas las normas analizadas han tenido su publicación en el Boletín Oficial. No existe mácula alguna que impida su aprobación. Sin embargo, se han emitido diversos dictámenes de minoría y de rechazo, de cuyo análisis cabe señalar una impronta común: todos se refieren a cuestiones doctrinarias que ya debatimos en oportunidad de la consideración de la ley 26.122.
Por ello adelanté que no iba a reiterar lo ya dicho en su oportunidad. La ley ya es hoy una realidad y debemos analizar los decretos de necesidad y urgencia a la luz de la misma, evitando retroceder a etapas precluidas.
La impronta común es una observación política. Se arguye que no están configuradas las circunstancias de hecho que justifican el dictado de los decretos, pero sí estaba dado su objeto.
Señora presidenta: somos justicialistas, y como tales uno de nuestros más sentidos compromisos fue, es y será siempre para con los trabajadores, aquellos que más nos necesitan.
Por estas razones anticipo el voto favorable de nuestro bloque, no sólo por cuanto los decretos reúnen las calidades formales que exige la Carta Magna sino que, por tratarse de temas que hacen al bienestar de quienes entregan su fuerza de trabajo a cambio de una retribución justa, no pueden esperar el largo tratamiento de normas modificatorias de escalas u homologaciones de convenios colectivos; la salud y la seguridad de los ciudadanos no pueden esperar.
Por todo lo expuesto, reitero que vamos a acompañar con el voto favorable la aprobación de estos decretos, tal como lo hiciéramos en la reunión de la comisión respectiva.
Dichas normas, si bien fueron reconocidas desde hace tiempo por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir del caso Peralta, tuvieron su recepción en la letra constitucional con la reforma del año 1994, cuando se estableció en el artículo 99, inciso 3, que el Congreso Nacional debe considerar los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo cuando circunstancias excepcionales así lo aconsejen.
Si bien como miembro de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo creada en virtud de la ley 26.122 debería explicar las características técnicas de su funcionamiento, creo que nos alejaríamos de la realidad si le diéramos al tratamiento de este asunto un tono exclusivamente académico. Este no es un tema nuevo ni en estas Cámaras ni en el debate público; ni siquiera esexclusivo de nuestro país.
No vamos a reiterar la fundamentación que hicimos al tratarse en este recinto la que fuera luego la ley y por qué la considerábamos una buena norma. Nos remitimos a lo dicho por ser un tema ya agotado. Solamente vamos a sostener por qué los decretos en tratamiento deben merecer la aprobación de este cuerpo.
En primer lugar, se habla del decreto 1.488/06, que se refiere a la homologación del acuerdo sobre incrementos salariales para el personal de la Comisión Nacional de Comunicaciones. En segundo término, el decreto 1.487/06 homologa el acta acuerdo sobre salarios del sistema nacional de la administración pública y, en tercer lugar, el decreto 1.384/06 fija el sueldo básico de una clase del cuerpo de asesores gubernamentales.
Señora presidenta: la comisión bicameral debe ceñirse a los dos aspectos previstos en el artículo 10 de la ley 26.122, es decir, si los decretos se adecuan a los requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado.
No cabe duda alguna de que todos ellos fueron refrendados en acuerdo general de ministros. Asimismo, al tratarse de temas salariales, es indudable que estaba dada la situación de necesidad y urgencia que ameritó su dictado. El ingreso de los trabajadores no puede esperar el largo proceso legislativo que requiere la sanción de una ley. Su carácter alimentario así lo dispone. Por su parte, los últimos decretos se refieren a reasignaciones de partidas.
Asimismo, todas las normas analizadas han tenido su publicación en el Boletín Oficial. No existe mácula alguna que impida su aprobación. Sin embargo, se han emitido diversos dictámenes de minoría y de rechazo, de cuyo análisis cabe señalar una impronta común: todos se refieren a cuestiones doctrinarias que ya debatimos en oportunidad de la consideración de la ley 26.122.
Por ello adelanté que no iba a reiterar lo ya dicho en su oportunidad. La ley ya es hoy una realidad y debemos analizar los decretos de necesidad y urgencia a la luz de la misma, evitando retroceder a etapas precluidas.
La impronta común es una observación política. Se arguye que no están configuradas las circunstancias de hecho que justifican el dictado de los decretos, pero sí estaba dado su objeto.
Señora presidenta: somos justicialistas, y como tales uno de nuestros más sentidos compromisos fue, es y será siempre para con los trabajadores, aquellos que más nos necesitan.
Por estas razones anticipo el voto favorable de nuestro bloque, no sólo por cuanto los decretos reúnen las calidades formales que exige la Carta Magna sino que, por tratarse de temas que hacen al bienestar de quienes entregan su fuerza de trabajo a cambio de una retribución justa, no pueden esperar el largo tratamiento de normas modificatorias de escalas u homologaciones de convenios colectivos; la salud y la seguridad de los ciudadanos no pueden esperar.
Por todo lo expuesto, reitero que vamos a acompañar con el voto favorable la aprobación de estos decretos, tal como lo hiciéramos en la reunión de la comisión respectiva.
SRA. PRESIDENTA(VACA NARVAJA)
Tiene la palabra la señora diputada por Buenos Aires.
SRA. RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA (BUENOS AIRES):
Señora presidenta: seré muy breve porque en los dictámenes de minoría ya se han expresado algunas de las razones por las cuales el bloque del ARI va a rechazar la validación de los decretos de necesidad y urgencia.
Efectivamente, como aquí se ha dicho, el dictado de decretos de necesidad y urgencia es una circunstancia a la cual sólo excepcionalmente puede acudir el Poder Ejecutivo nacional cuando no sea posible el normal trámite de formación y sanción de leyes y circunstancias excepcionales lo requieran.
En este sentido la miembro informante ha fundado parte de su dictamen en algunos fallos de la Corte, entre ellos Verrocchi, donde se expresa que se puede acudir a los decretos de necesidad y urgencia solamente cuando el trámite ordinario que prevé la Constitución es imposible; por ejemplo, cuando las Cámaras no puedan reunirse por cuestiones de fuerza mayor o desastres naturales, o porque una solución legislativa sea de tal urgencia que requiera una solución inmediata en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.
La miembro informante omitió señalar que el Tribunal agregó en ese fallo que, al analizar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia, es necesario descartar criterios de conveniencia ajenos a las circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto.
Efectivamente, si resulta más cómodo para el Poder Ejecutivo nacional o si lo considera más conveniente, ello no es razón suficiente para el dictado de decretos de necesidad y urgencia. Debe tenerse en cuenta que este es mismo fallo en el que se basó el dictamen de mayoría para justificar su posición.
Probablemente se está interpretando parcialmente al doctor Badeni -quien también podría estar equivocado-, cuando considera que es una cuestión política la que se debe ameritar para saber si estamos ante una situación de necesidad extrema que justifique un decreto de necesidad y urgencia.
En realidad, se trata de una cuestión fáctica. En cada caso es necesario conocer si se trata de una situación que impide el normal trámite de formación de las leyes y si la gravedad institucional del caso amerita el decreto. Insisto en que esta es una cuestión fáctica y no de mera evaluación política.
Además, la miembro informante ha mencionado algunas decisiones de la Corte Suprema en las cuales se negó legitimación activa. Lamento recordar que justamente son casos bastante cuestionables de la Corte de Nazareno y de la mayoría automática, a quienes hemos promovido el juicio político desde esta Cámara.
Los miembros de la mayoría automática denegaron legitimación activa a algunos legisladores -como Alejandro Nieva, que está aquí presente-, y se refirieron a algunos casos bastante graves, como el de Aerolíneas Argentinas. Me parece que no es un buen ejemplo para traer al debate.
Más allá de que podamos compartir el contenido vinculado con los incrementos salariales, no estamos dispuestos a convalidar que se violen leyes, como el artículo 62 de la ley 11.672, que impide el carácter retroactivo de los aumentos, en especial teniendoen cuenta que efectivamente no había constancia de urgencia.
Si observamos las fechas vamos a encontrar que entre la propia firma del acta acuerdo y el dictado del decreto pasó un tiempo más que considerable. El decreto 1.384 fue dictado el 9 de octubre de 2006 y el acta acuerdo fue suscrita el 18 de abril de 2006. Es decir que tuvimos tiempo más que suficiente para haber procedido a la sanción de una ley.
Téngase en cuenta que el Congreso de la Nación tardó sólo veinte días para reducir el número de integrantes de la Corte. Efectivamente, el proyecto presentado por la senadora Kirchner tuvo ingreso el 9 de noviembre del corriente año y el 29 del mismo mes ya había sido sancionado definitivamente. Sólo transcurrieron veinte días, mientras que en este caso las fechas fueron 18 de abril y 9 de octubre, y además se trata de algo que tiene una entidad mucho menor al cambio de diseño institucional del más alto tribunal de la Nación.
Lo mismo podemos decir respecto de los decretos 1.487 y 1.488 dictados el 20 de octubre de 2006, pues las respectivas actas acuerdos fueron suscritas a principios de septiembre. Es decir que en ambos casos había posibilidad de recurrir al Congreso de la Nación. El oficialismo tiene mayoría en ambas Cámaras y hubiera demorado exactamente lo mismo o quizás menos que lo que lleva hasta el momento la obtención de la validación legislativa de estos aumentos.
Por las razones expuestas rechazamos el dictamen de mayoría.
Efectivamente, como aquí se ha dicho, el dictado de decretos de necesidad y urgencia es una circunstancia a la cual sólo excepcionalmente puede acudir el Poder Ejecutivo nacional cuando no sea posible el normal trámite de formación y sanción de leyes y circunstancias excepcionales lo requieran.
En este sentido la miembro informante ha fundado parte de su dictamen en algunos fallos de la Corte, entre ellos Verrocchi, donde se expresa que se puede acudir a los decretos de necesidad y urgencia solamente cuando el trámite ordinario que prevé la Constitución es imposible; por ejemplo, cuando las Cámaras no puedan reunirse por cuestiones de fuerza mayor o desastres naturales, o porque una solución legislativa sea de tal urgencia que requiera una solución inmediata en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.
La miembro informante omitió señalar que el Tribunal agregó en ese fallo que, al analizar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia, es necesario descartar criterios de conveniencia ajenos a las circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto.
Efectivamente, si resulta más cómodo para el Poder Ejecutivo nacional o si lo considera más conveniente, ello no es razón suficiente para el dictado de decretos de necesidad y urgencia. Debe tenerse en cuenta que este es mismo fallo en el que se basó el dictamen de mayoría para justificar su posición.
Probablemente se está interpretando parcialmente al doctor Badeni -quien también podría estar equivocado-, cuando considera que es una cuestión política la que se debe ameritar para saber si estamos ante una situación de necesidad extrema que justifique un decreto de necesidad y urgencia.
En realidad, se trata de una cuestión fáctica. En cada caso es necesario conocer si se trata de una situación que impide el normal trámite de formación de las leyes y si la gravedad institucional del caso amerita el decreto. Insisto en que esta es una cuestión fáctica y no de mera evaluación política.
Además, la miembro informante ha mencionado algunas decisiones de la Corte Suprema en las cuales se negó legitimación activa. Lamento recordar que justamente son casos bastante cuestionables de la Corte de Nazareno y de la mayoría automática, a quienes hemos promovido el juicio político desde esta Cámara.
Los miembros de la mayoría automática denegaron legitimación activa a algunos legisladores -como Alejandro Nieva, que está aquí presente-, y se refirieron a algunos casos bastante graves, como el de Aerolíneas Argentinas. Me parece que no es un buen ejemplo para traer al debate.
Más allá de que podamos compartir el contenido vinculado con los incrementos salariales, no estamos dispuestos a convalidar que se violen leyes, como el artículo 62 de la ley 11.672, que impide el carácter retroactivo de los aumentos, en especial teniendoen cuenta que efectivamente no había constancia de urgencia.
Si observamos las fechas vamos a encontrar que entre la propia firma del acta acuerdo y el dictado del decreto pasó un tiempo más que considerable. El decreto 1.384 fue dictado el 9 de octubre de 2006 y el acta acuerdo fue suscrita el 18 de abril de 2006. Es decir que tuvimos tiempo más que suficiente para haber procedido a la sanción de una ley.
Téngase en cuenta que el Congreso de la Nación tardó sólo veinte días para reducir el número de integrantes de la Corte. Efectivamente, el proyecto presentado por la senadora Kirchner tuvo ingreso el 9 de noviembre del corriente año y el 29 del mismo mes ya había sido sancionado definitivamente. Sólo transcurrieron veinte días, mientras que en este caso las fechas fueron 18 de abril y 9 de octubre, y además se trata de algo que tiene una entidad mucho menor al cambio de diseño institucional del más alto tribunal de la Nación.
Lo mismo podemos decir respecto de los decretos 1.487 y 1.488 dictados el 20 de octubre de 2006, pues las respectivas actas acuerdos fueron suscritas a principios de septiembre. Es decir que en ambos casos había posibilidad de recurrir al Congreso de la Nación. El oficialismo tiene mayoría en ambas Cámaras y hubiera demorado exactamente lo mismo o quizás menos que lo que lleva hasta el momento la obtención de la validación legislativa de estos aumentos.
Por las razones expuestas rechazamos el dictamen de mayoría.
SR. PRESIDENTE(VACA NARVAJA)
Se va a votar el dictamen de mayoría en el proyecto de resolución conjunta por el que se declara la validez del decreto 1.488 dictado el 20 de noviembre de 2006 (expediente 6796-d-2006 ).
- Resulta afirmativa.
SR. PRESIDENTE(VACA NARVAJA)
Queda sancionado el proyecto de resolución.
Se harán las comunicaciones pertinentes.
Tiene la palabra el señor diputado por Río Negro.
Se harán las comunicaciones pertinentes.
Tiene la palabra el señor diputado por Río Negro.
SR. CHIRONI, FERNANDO GUSTAVO (RIO NEGRO):
Señora presidenta: solicito que se vote en forma nominal.
- Ocupa la Presidencia el señor presidente de la Honorable Cámara, doctor Alberto Edgardo Balestrini.
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
La Presidencia desea saber si el pedido de votación nominal está suficientemente apoyado.
- Resulta suficientemente apoyado.
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
Señor diputado Chironi: ¿su pedido de votación nominal comprende a los dos expedientes que restan votar?
SR. CHIRONI, FERNANDO GUSTAVO (RIO NEGRO):
Pido que ambos expedientes se voten en forma nominal.
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
Se va a votar en forma nominal el dictamen de mayoría en el proyecto de resolución conjunta, contenido en el expediente 6798-d-2006 , por el que se declara la validez del decreto 1.487 del 20 de octubre de 2006.
- Se practica la votación nominal.2006/124OT31_39_R48.pdf
- Conforme al tablero electrónico, sobre 180 señores diputados presentes, 115 han votado por la afirmativa y 58 por la negativa, registrándose además 5 abstenciones. No se ha computado el voto de un señor diputado.
SR.(SECRETARIO (HIDALGO))
Se han registrado 115 votos por la afirmativa y 58 por la negativa.
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
Queda sancionado el proyecto de resolución.
Se harán las comunicaciones pertinentes.
Se harán las comunicaciones pertinentes.
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
Se va a votar en forma nominal el dictamen de mayoría en el proyecto de resolución conjunta, contenido en el expediente 6799-d-2006 , por el que se declara la validez del decreto 1.384 del 9 de octubre de 2006.
- Se practica la votación nominal.2006/124OT31_40_R48.pdf
- Conforme al tablero electrónico, sobre 179 señores diputados presentes, 113 han votado por la afirmativa y 58 por la negativa, registrándose además 6 abstenciones. No se ha computado el voto de un señor diputado.
SR.(SECRETARIO (HIDALGO))
Se han registrado 113 votos por la afirmativa y 58 por la negativa.
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
Se dejará constancia del voto afirmativo de la señora diputada Herrera.
SR. PRESIDENTE(BALESTRINI)
Queda sancionado el proyecto de resolución.
Se harán las comunicaciones pertinentes.
Se harán las comunicaciones pertinentes.
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