RELACIONES EXTERIORES Y CULTO
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PROYECTO DE LEY
Expediente: 0473-D-2015
Sumario: SISTEMA FEDERAL DE ACREDITACION DE ESTUDIOS SUPERIORES. REGIMEN.
Fecha: 06/03/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 5
ARTÍCULO 1°- Finalidad - La presente ley tiene por objeto
favorecer la articulación entre instituciones de la Educación Superior
y la terminalidad de estudios para los ciudadanos y ciudadanas que
inicien o se encuentren desarrollando estudios del nivel de
educación superior de grado y pre-grado en universidades
nacionales, universidades provinciales reconocidas por la Nación, e
institutos universitarios nacionales, y propender a la graduación de
un mayor número de profesionales y técnicos en sintonía con lo que
nuestra Nación requiere para su desarrollo económico y social.
ART.
2°- Objetivos - Son objetivos de la presente ley:
a) Establecer un sistema
que reconozca y acredite los estudios de nivel superior que los
estudiantes desarrollan a lo largo de su trayectoria académica.
b) Promover y facilitar la
movilidad y terminalidad de la formación de los estudiantes, al
interior del conjunto que componen las universidades nacionales,
universidades provinciales reconocidas por la Nación y los institutos
universitarios nacionales.
c) Reconocer las
capacidades y experiencias que los ciudadanos y ciudadanas han
adquirido en su trayectoria educativa.
d) Promover la adopción
por parte del conjunto de las instituciones del nivel educativo
superior de un sistema de créditos académicos.
e) Profundizar la
vinculación de nuestro sistema educativo con los de otras naciones.
TÍTULO II
CAPÍTULO I
ART.
3° - Creación- Créase en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional el
Sistema Federal de Acreditación de Estudios Superiores (en
adelante SIFAES), al que le competerá el reconocimiento de los
estudios superiores en curso y la movilidad de los estudiantes entre
instituciones de la educación superior en los siguientes
términos:
a) Entre universidades
nacionales, universidades provinciales reconocidas por la Nación e
institutos universitarios nacionales.
b) Entre carreras de una
misma casa de estudios o unidad académica.
c) Entre instituciones
nacionales y del exterior.
ART.
4°- Del Crédito- La medida que sustenta al SIFAES es el crédito,
que representa en cifras la aprobación del volumen de trabajo
requerido al estudiante para superar cada unidad de curso o materia.
El SIFAES se sustenta en un régimen de créditos compartidos por
las instituciones de la educación superior.
ART.
5°- Régimen de Créditos- El SIFAES se regirá por un Régimen de
Créditos, que funcionará según los siguientes lineamientos:
a) Las unidades de
crédito tienen relación directa con la aprobación de la materia que
alcanzan los estudiantes.
b) Los créditos se
estructuran en función de la carga de trabajo necesaria, anual,
trimestral, cuatrimestral o semestral y de las características de las
materias que los estudiantes deban cursar, sean estas teóricas,
teórico-prácticas o prácticas, en el marco de la carga horaria mínima
de los planes de estudios de nivel superior que fije el Ministerio de
Educación de la Nación.
c) Los créditos son
acumulables hasta alcanzar el número necesario para la certificación
de estudios correspondiente.
d) La institución
receptora podrá reconocer total o parcialmente los créditos
acumulados por los estudiantes en lo que respecta al plan de
estudios de la carrera que la misma ofrece.
ART.
6°- Otros elementos constitutivos del Sistema - El SIFAES
comprende la constitución de un registro con resguardo público y un
sitio de internet en el que los estudiantes y las casas de estudios
podrán visualizar los créditos acumulados por los primeros.
Los estudiantes contarán
con un perfil virtual o informático individual para operar en el sitio de
internet del SIFAES.
CAPÍTULO II
ART.
7°- Autoridad de Aplicación - Es Autoridad de Aplicación de la
presente ley el Ministerio de Educación de la Nación, que queda
facultado para dictar las normas reglamentarias que sean necesarias
para su aplicación.
ART.
8°- Facultades y Obligaciones- Son facultades y obligaciones de la
Autoridad de Aplicación:
a) Elaborar, en acuerdo
con el Consejo Interuniversitario Nacional, las pautas de constitución
del SIFAES, de su régimen de créditos, de su registro público y del
sitio de internet, estableciendo sus mecanismos y plazos de
constitución, regulaciones técnicas y administrativas.
b) Invitar a las
universidades nacionales, institutos universitarios nacionales y
universidades provinciales reconocidas por la Nación a adherirse al
presente Sistema.
c) Concertar la
armonización y homologación de los programas académicos y los
créditos mínimos para acceder a las credenciales de la formación
superior. Ello no podrá, en ningún caso, significar el cierre de
materias, cursos, talleres, horas cátedra u horas de investigación ni
la reducción del plantel docente o administrativo de las instituciones
del nivel superior.
d) Evaluar y,
eventualmente, realizar la vinculación del SIFAES con las
instituciones de nivel terciario, cualquiera sea su tipo de gestión, y
con las universidades de gestión privada.
e) Garantizar la
transparencia y credibilidad del sistema, y velar por la seguridad
informática de los datos personales y académicos de los
estudiantes.
ART.
9°- Participación de las Instituciones de la Educación Superior- Las
universidades nacionales, las universidades provinciales reconocidas
por la Nación e institutos universitarios nacionales participan en el
régimen de créditos, que coexistirá con el sistema de calificación por
puntuación que cada institución establezca o haya decidido instituir.
Cada institución podrá
establecer convenios con la autoridad de aplicación para su
integración en el presente Sistema.
ART.
10° - Reconocimiento de los créditos - Las universidades e institutos
universitarios nacionales y las universidades provinciales
reconocidas por la Nación reconocen los créditos obtenidos por los
estudiantes. Mantienen la potestad de decidir la aceptación del
ingreso de aquellos estudiantes que hayan comenzado sus carreras
en otras instituciones.
Los convenios o
acuerdos bilaterales entre las instituciones de la educación superior
mantienen su vigencia y se complementan al SIFAES.
TÍTULO III
CAPÍTULO I
ART.
11- Promoción de la Articulación en la Región y con terceros países -
La Autoridad de Aplicación queda facultada para acordar la
constitución de un sistema de créditos académicos en el ámbito del
MERCOSUR y de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)
con el objeto de articular los sistemas educativos de nivel superior
entre los países que integran ambas organizaciones.
También favorecerá la
articulación del SIFAES con sistemas similares que existan en otros
países por fuera de la región de América Latina y el Caribe o que
sean impulsados por organismos supranacionales que la República
Argentina integre.
CAPÍTULO II
ART.
12- Financiamiento- El SIFAES se financiará con una partida
específica determinada anualmente mediante la ley de Presupuesto
de Gastos y Recursos de la Administración Nacional.
ART.
13 - Reglamentación- El Poder Ejecutivo Nacional reglamentará la
presente ley dentro del término de ciento ochenta días (180) días de
su promulgación.
ART.
14 - Adhesión - Invitase a las Provincias y a la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires a adherir a la presente ley y a suscribir los convenios
respectivos de adhesión, adoptando las medidas legales apropiadas
en sus jurisdicciones.
ART. 15 -
Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Sr. Presidente:
El presente proyecto de ley, intenta
construir herramientas al interior del Sistema Educativo para hacer realidad y profundizar
los derechos de aquellos ciudadanos y ciudadanas que eligen continuar su formación. Se
trata de un proyecto ya presentado en 2013 (Expte. 7041-D-2013). Creemos que, a
través de esta iniciativa brindaremos una respuesta a una cuestión que para el nivel
superior - es decir, el que engloba a las instituciones educativas universitarias y
terciarias-, se presenta como crucial y que merece la atención y la acción conjunta de
todos los actores que participan de esta porción importantísima de la educación nacional.
Proponemos dar un merecido debate sobre las condiciones concretas en las que se
desenvuelve la vida de los estudiantes de nivel superior.
Hay en la Argentina, según estimaciones
del Departamento de Información Universitaria del Ministerio de Educación para el año
2014, un universo de 1.883.000 estudiantes en el ciclo superior. La mencionada oficina
estima también unos 125.738 graduados para el mismo año. En cuanto al tipo de gestión
en que desarrollan sus carreras, el Anuario de Estadísticas Universitarias del año 2011 (1) ,
refleja una fuerte elección por el sistema público: un 79,87% de estudiantes cursaba
alguna carrera en una institución pública, mientras que un 20.27 lo hacía en una privada.
Estas cifras nos dan una mirada general de
la proporción de estudiantes de nivel superior con que cuenta nuestro país y reflejan un
claro y saludable crecimiento del nivel superior. Sin embargo, no queremos perder de
vista las historias cotidianas de jóvenes y adultos que, por ejemplo, al cambiar de carrera
se encuentran con las dificultades propias de un trámite largo que resta tiempo valioso de
continuidad de estudios. Por ello es que se intenta con la presente iniciativa adoptar
acciones y metodologías que existen ya en otras latitudes o que han sido desarrolladas
por distintos organismos del Estado, que seguramente redundarán en la mejora concreta
tanto en la articulación entre las instituciones del nivel como en la terminalidad
educativa.
Se presenta aquí una propuesta que busca
favorecer a aquellos estudiantes que, por distintos motivos, desean culminar sus estudios
pero deben o quieren cambiar de institución. Sin embargo, las vías que resultan de la
legislación vigente pueden no significar una segura continuidad en la formación o, más
aún, en la terminalidad, cuestión que es - no debemos olvidarnos- un objetivo del
sistema en su conjunto.
El sistema de Educación Superior ha sido
siempre motivo de profundos debates a lo largo de la historia nacional. Ha sido
depositario tanto de grandes convicciones y expectativas de cambio. Las Universidades,
las primeras casas de estudios que tempranamente tendieron a profesionalizar - y a
reproducir- a las élites económicas y políticas, han sido interpeladas en numerosas
oportunidades para abrir sus puertas y permitir que porciones cada vez más grandes de
nuestra sociedad pudieran verse incluidas en ellas.
Tanto los primeros intentos de democratizar
la enseñanza universitaria - donde hace puntapié la Reforma Universitaria de 1918 que
nace con los movimientos estudiantiles en Córdoba- , como la gratuidad de las
universidades establecida en el primer peronismo, como también los intentos más
recientes en el tiempo de reorganizar el sistema (hacia uno más cercano a la idea de un
mercado educativo, inspiración notoria en la Ley 24.521 de Educación Superior,
sancionada durante el gobierno del expresidente Menem) y de coordinar una articulación
institucional, revelan sucesivos ensayos de adaptar un sistema -de por sí autónomo- a los
cambios de época y a las exigencias sociales que desafían a las instituciones a renovar
sus compromisos con el desarrollo social.
Hoy, podemos decir que nos encontramos
ante un nuevo escenario por los destacables avances en materia educativa. Desde 2003,
las administraciones del fallecido ex Presidente Néstor Kirchner y de la actual Presidenta
de la Nación, la Dra. Cristina Fernández, sucesivos hitos han contribuido a modificar el
cuadro ensordecedor de los años previos, en los que se puso en duda la capacidad estatal
de brindar una educación digna, y más aún, de poder todavía mantener los hilos de
contención social en una sociedad marcada por continuas crisis políticas, económicas y
sociales.
La recuperación del sistema educativo,
indiscutiblemente unida a las mejoras socioeconómicas desde la salida de la
Convertibilidad, pero también asociada al surgimiento de políticas educativas pensadas
en clave de ofrecer una educación de calidad a la población escolar y de fortalecer el rol
del docente, son notas que merecen ser apreciadas.
Efectivamente, unido a un marco social de
recuperación económica y de mejora de las variables de empleo, desde 2003 se vienen
sosteniendo políticas de reparación del sistema educativo. Primero, sucesivas normas
tendieron a reforzar el rol social de la escuela: la Ley de Financiamiento Educativo
(central en el aseguramiento del esfuerzo financiero que realizan el Estado Nacional y las
provincias, incluso fija objetivos muy claros en cuanto al desarrollo del sistema y mejora
el perfil del salario docente), la ley de Educación Técnica - que recupera la formación
técnico- profesional en los niveles secundario y superior, modalidad desguazada durante
los años '90- y la ley de Educación Nacional, una norma sistémica que cumple en
reordenar la estructura de la educación formal. Se trata de tres puntos centrales del
sendero del fortalecimiento de un sistema educativo para el nuevo tiempo, al que hay que
sumar la reciente sanción de la ley que extiende la obligatoriedad de la Educación a partir
de los 4 años de edad.
Sumado a la construcción de más de 1800
escuelas desde el gobierno del ex Presidente Kirchner (2) , no se pueden dejar de
mencionar otras políticas que hablan del signo de este momento: la Ley de Creación del
Programa de Educación Sexual Integral; el Programa de Becas del Bicentenario, que
financia los estudios de aquellos que se inscriban en las carreras denominadas como
prioritarias para el país; la sincronización de la currícula de formación docente y el
Programa Nacional de Formación Docente Permanente; la nueva Secundaria y el
Programa Conectar- Igualdad que completó la entrega de más de cuatro millones de
netbooks para estudiantes y docentes de las escuelas secundarias públicas de todo el país
reduciendo la brecha digital.
Otros programas han sido igualmente
importantes, como el Programa Nacional de Inclusión Educativa, que ha logrado que
100.000 niños y jóvenes volvieran a la escuela a través de becas; el Programa Nacional
de Alfabetización, en el que 170.000 personas aprendieron a leer y escribir y el Plan
FinEs que ha permitido 430 mil argentinos pudieron terminar sus estudios primarios o
secundarios gracias al programa. Además, en el Programa "Argentina Trabaja, enseña y
aprende" en 2013 finalizarán sus estudios secundarios más de 20 mil personas y 100 mil
continúan cursando.
Pero también se deben sumar la Asignación
Universal por Hijo, medida propia de un verdadero sistema de protección social que
obliga a la escolarización de los niños y niñas alcanzados y el PROGRESAR,
herramienta que opera sobre el desempleo juvenil y las dificultades para los jóvenes de
entre 18 y 24 años para alcanzar las credenciales educativas y laborales que los
posicionen mejor en el mercado de trabajo.
En ese sentido, es menester destacar el
aumento de la matrícula del nivel secundario en todo el país. Según el Anuario
Estadístico del año 2013 de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la
Calidad Educativa (DINIECE), en todo el país se registró desde el año 2007 un aumento
de 11% de la matrícula en el nivel secundario y un 39% en el nivel superior no
universitario, revelando un crecimiento sostenido en los niveles más altos del sistema
educativo, que es acompañado con una fuerte inversión en infraestructura y en la mejora
concreta de las condiciones laborales de los trabajadores de la educación (3) .
Incluso puede considerarse que, en medio
de la revolución que reviste la incorporación de las tecnologías de la comunicación y la
información en el ámbito escolar principalmente a través de las netbooks, la misma
vorágine informática se verá ampliada por algunos proyectos de suma relevancia como la
Televisión Digital Terrestre y el Plan Argentina Conectada (que permitirá constituir una
red de fibra óptica federal para optimizar la conectividad de internet, de cable y de
telefonía a nivel interno) superaremos el histórico aislamiento de un gran número de
escuelas rurales y de frontera. En esa línea, la producción de contenidos para el aula,
facilitado por el mismo Ministerio de Educación, el impulso a la producción de
contenidos audiovisuales tanto en el marco de la Ley de Medios Audiovisuales como
desde los nuevos canales estatales (como Encuentro, Tecnópolis Tv, Incaa Tv, y el canal
del Ministerio de Cultura de la Nación) nos habla de un nuevo y revolucionado contexto
educativo: numerosas herramientas normativas, estructurales, funcionales, educativas,
pedagógicas y audiovisuales nos ponen ante un nuevo escenario educativo.
Pero además de las inversiones para la
educación general, ha sido el Gobierno Federal un gobierno ocupado en mejorar
sustancialmente las condiciones en que se desenvuelve la educación superior. En lo que
respecta a las instituciones universitarias se pueden mencionar cambios trascendentes: las
nuevas universidades creadas desde 2003 a la fecha, la recuperación de las paritarias de
los docentes universitarios (y la recuperación del régimen especial de jubilaciones para
docentes e investigadores), la estructuración de programas especiales dentro del área de
la Secretaría de Políticas Universitarias han generado un escenario más benigno para que
grandes sectores sociales, otrora relegados y excluidos del sistema educativo en su nivel
superior pudieran acceder a él. En las universidades creadas en este último tiempo un
importante conjunto de jóvenes son la primera generación en su familia que accede a la
formación superior y ese es un logro importantísimo que debemos celebrar.
Por ello es que creo necesario cuidar lo
logrado y hacer posible que los jóvenes y adultos que acceden al nivel superior puedan
encontrar un escenario que les permita, con esfuerzo y dedicación, alcanzar sus sueños,
en el marco de una Universidad abierta, que genere impactos en la comunidad en la que
está inserta, que no sea una mera formadora de profesionales sin articulación con un
proyecto de país.
En el contexto actual, la socialización del
conocimiento produce un repertorio de beneficios sociales que pueden significar un salto
concreto en la calidad de vida de las sociedades humanas. Las nuevas universidades que
esta misma Casa ha creado, considero, van en ese sentido. Debemos sentirnos orgullosos
de poder acercar la Universidad a la sociedad, de profundizar un criterio basado en las
necesidades educativas de la población, de las demandas efectivas de continuidad de los
estudios.
En esta línea es que el
presente proyecto de ley intenta una superación de algunos puntos conflictivos del nivel
superior. La cuestión de la articulación objetiva entre las instituciones tiene un peso
importante en lo que respecta a la continuación y terminalidad de estudios entre los
estudiantes de este nivel. En efecto, el sistema - que cuenta con órganos federales y
regionales con capacidad de organización y decisión- creemos está capacitado para
producir herramientas que faciliten la movilidad de los estudiantes y que favorezcan la
terminalidad de estudios. La articulación, la movilidad y egreso de los estudiantes de
nivel superior implican y, al mismo tiempo, desbordan a la institución tomada
individualmente.
En los términos en que lo establece la Ley
24.521 de Educación Superior y en la práctica, la movilidad de los estudiantes y la
articulación se encuentran sumamente marcadas por la existencia de acuerdos bilaterales
entre instituciones que cuentan, lógicamente, con la potestad de decidir si lo aprehendido
por los estudiantes es pertinente o si guarda coherencia con los programas académicos
propios.
A nuestro parecer, quizás se
pierde de vista que el objetivo principal del sistema es la formación de profesionales que
coadyuven de manera creciente en el desarrollo de nuestro país. Esto es, que la formación
de profesionales, el egreso de los estudiantes y la articulación son, repetimos, un objetivo
de todo el sistema educativo.
En ese sentido, en el
presente proyecto de ley se propone que el Estado reconozca los saberes y conocimientos
aprehendidos en el ámbito académico, constituyendo a los sujetos como portadores de
conocimientos que son socialmente valorados. La finalidad del proyecto es la creación de
un Sistema Federal de Acreditación de Estudios Superiores (en sus siglas SIFAES) cuya
misión principal es la constitución de una herramienta que, mediante la conversión de la
aprobación de materias por parte de los estudiantes en créditos, facilite la movilidad y el
cambio de institución para todos aquellos estudiantes del nivel superior que, por distintas
razones, deban cambiar de institución.
Esta propuesta supone, la coexistencia de
un sistema de créditos equivalentes (válidos en todo el sistema educativo) y el sistema de
calificaciones por puntuación que mantiene cada institución a nivel particular, siendo este
último fundamento del primero. Esto implicará que el reconocimiento de las capacidades
que los estudiantes adquieren en el transcurso de su vida académica permita que el
traspaso entre instituciones sea menos complicado y que no dependa únicamente de la
existencia de un acuerdo bilateral entre los centros de estudios. Esto no implica quitarles
a los centros de formación el poder de decisión de admitir a un nuevo estudiante.
Es menester resaltar dos cuestiones:
primeramente, que cada Institución decidirá voluntariamente su integración en el sistema
de créditos; por otro lado, al día de hoy algunas instituciones han comenzado a aplicar en
su interior su propio sistema de créditos académicos.
Por lo tanto, el Sistema
Federal de Acreditación de Estudios Superiores se propone como una instancia de
superación de esta problemática que afecta a porciones importantes del estudiantado que
por diferentes motivos abandona o cambia de carrera y de institución.
En nuestro país, el abandono y la
graduación están relacionados con varias cuestiones. En principio, no podemos dejar de
hacer frente a la problemática del acceso al nivel y la capacidad de permanencia en el
mismo, como también a la necesidad de asistir al estudiante durante su trayectoria
académica y colaborar en la terminalidad de sus estudios. Pero primero debemos
comprender las características del fenómeno que se quiere abordar con esta
propuesta.
En este marco, aparece claramente como
uno de los factores explicativos del egreso en el sistema principalmente la performance
del estudiante durante su escolarización secundaria y la posibilidad de finalización de sus
estudios. En efecto, como lo postula García de Fanelli (4) , en el nivel superior suelen estar
sobrerrepresentados los sectores socioeconómicos medios y altos: la barrera más obvia
para el acceso de los estudiantes de nivel socioeconómico menor es, entonces, la escuela
media. Si bien la tasa de escolarización secundaria de la población joven es una de las
más altas de América Latina (5) , el fenómeno de la deserción en el secundario nos
muestra que, precisamente, los estudiantes de sectores más desfavorecidos son los que en
general cuentan con menos herramientas o con condiciones menos favorables para
completar la educación secundaria (6) . Sin embargo, no es menor el porcentaje de jóvenes
de estos mismos sectores que han finalizado la escuela media y accede a los estudios de
nivel superior. Los dos primeros quintiles de la distribución (los de menor ingreso) nos
muestran un porcentaje mayor a 40%, aunque en el último quintil el porcentaje de acceso
a la educación superior alcanza el 80%.
En esta caracterización, la deserción es la
que alcanza altos porcentajes entre los jóvenes y más aún entre los que obtienen un
menor ingreso. Estos últimos reportan un 40% de deserción en el nivel superior (7) .
En Juarros y Martinetto (2008) (8) se analiza
el concepto liberal de ciudadanía en vinculación a los cambios históricos en el nivel
superior (sobre todo en el universitario) y la capacidad de integración en el mismo de los
sectores más vulnerables, como expresión de la realización concreta de derechos
fundamentales y de democratización social. Si bien, siguiendo a las autoras, se puede
afirmar que al nivel superior acceden y egresan mayoritariamente los sectores más
favorecidos en la escala de ingresos, el sistema educativo no abordó de forma profunda la
cuestión de la garantía de permanencia de todos aquellos que acceden a él. Más bien, la
problemática del ingreso en menor medida de los sectores sociales más vulnerables sólo
es entendida en términos de los mecanismos de acceso: si son operaciones de control
explícito (cupos y exámenes de ingreso) o bien, mecanismos de control implícito que
operan en situaciones de ingreso libre.
En ese sentido, puede
pensarse en el par acceso formal/acceso real a la formación superior y la capacidad de
garantizar la permanencia concreta de los estudiantes por parte del sistema educativo.
Allí las autoras retoman las concepciones de Jorge Tedesco que construyen los conceptos
de selección por el fracaso, que subraya el hecho de que si el estudiante no cuenta con
ciertos niveles mínimos de conocimiento no se puede garantizar un aprendizaje efectivo,
y de selección implícita de Sigal, para dar cuenta de que la presión de la demanda en los
sistemas de educación superior conlleva mecanismos de selección implícitos que tiene
lugar, con más fuerza, en los primeros años de la formación superior.
En efecto, en Gessaghi y Llinás (2005) (9)
se exhibe la contundencia del fenómeno del abandono en el subsistema superior
expresada en la tasa de retención en el primer año de carrera: según la SPU, alrededor de
un 60% de los estudiantes sigue adelante con la carrera tras el primer año. Pero si se
desagregan a estos estudiantes que consiguen permanecer en su formación por nivel
socioeconómico se puede visualizar que la deserción es una problemática con mayor
presencia entre los jóvenes del primer quintil. El 22% de los jóvenes de ese sector
abandonaban sus estudios en el primer año, mientras que sus homólogos del quinto
quintil de ingresos lo hacían en un 13%.
El problema es que, dando cuenta de esta
imposibilidad de los estudiantes con menos recursos culturales y económicos de acceder,
de permanecer y egresar, la discusión queda planteada en términos dicotómicos: si el
ingreso debe ser libre o restringido. Entonces, la cuestión de la permanencia queda en un
segundo plano. Igual suerte corren las herramientas que permitirían la movilidad y la
terminalidad de estudios.
Sin embargo, un plexo de situaciones
concretas y disímiles pueden derivar en la deserción y el abandono en la educación
superior, como lo demuestran diversas investigaciones. Cabe aquí realizar un abordaje de
la cuestión del egreso y su vínculo contradictorio con el abandono universitario. La
interrupción y el cambio de carrera pueden ocurrir por diversas cuestiones:
- El estudiante desea continuar pero no
cuenta con los medios económicos para sostenerse en lo que dura su carrera;
- Deja la carrera para iniciar otra en la
misma o en otra institución;
- Renuncia a la formación universitaria
para iniciar itinerarios formativos fuera de la universidad, realizar experiencias
educativas en otros lugares incorporarse al mundo laboral;
- Interrumpe temporariamente su
formación con la intención de retomarla en el futuro;
La literatura sobre la
cuestión (10) retoma distintos abordajes para analizarla. Algunos estudios, de corte
sociológico, acercan la cuestión al concepto de fracaso académico que reúne tanto las
situaciones de prolongación de estudios como de abandono, aunque algunas no refieran a
una verdadera deserción universitaria y que para sí misma, la institución puede entender
que las situaciones que llevan al estudiante a interrumpir o abandonar sus estudios es
visualizado como fracaso, pues no se alcanzan los objetivos estipulado en el programa.
Retomando lo que afirman
las investigaciones sobre la temática, algunos modelos explicativos dan cuenta de una
multicausalidad y una multidimensionalidad en el surgimiento de esta problemática. Así,
cuatro grandes enfoques se refieren al abandono académico: el modelo de adaptación; el
modelo estructural; el economicista y el modelo psicopedagógico.
En el primero de ellos - y
el que ha tenido un mayor desarrollo- el abandono se explica por las dificultades del
estudiantes para adaptarse o integrarse plenamente en al ambiente escolar y social que
implica la educación universitaria. En este enfoque se destacan los postulados de Vincent
Tinto en los que se concibe a la integración como dependiente de la experiencias del
estudiante: tantos las vivencias previas a ingresar a la institución y durante su
permanencia en ella. En ese contexto, según este autor juegan en el estudiante su bagaje
psicosocial, cultural y económico, pero también las políticas y prácticas universitarias.
Las interacciones positivas con los compañeros y profesores y las menores diferencias
sociales entre los estudiantes disminuyen las posibilidades de abandono: los estudiantes
que no sienten pertenencia al ambiente y a la institución tienden a aislarse y abandonar
los estudios. Tinto enfatiza la constitución de comunidades de aprendizaje que ayudarían
a resolver la cuestión del aislamiento y el desconocimiento entre estudiantes, generando
vínculos más fuertes entre ellos y para con la institución. Sin embargo, estos postulados
(denominados también "Teoría de la Persistencia") se refieren con mayor eficacia hacia
las formas tradicionales de experimentar la educación superior y no son quizás válidos
para otras formas de experimentar la educación superior como sucede con la educación a
distancia.
Otra teoría de este modelo
es la del agotamiento estudiantil (cuyos referentes son Bean y Metzner) que distingue a
los estudiantes tradicionales (los que han comenzado su formación inmediatamente
después de dejar la secundaria) y los no tradicionales, de mayor edad y que cuentan con
estructuras de apoyo distintas a las de los más jóvenes y que se orientan en su trayectoria
académica por otros valores.
Otras líneas de investigación del mismo
modelo explicativo enfatizan los rasgos psicológicos propios de los estudiantes (sus
capacidades, autoestima, optimismo y esperanzas con respecto a la titulación) y su
adaptación al ambiente universitario, sobre las sobresale la denominada "psicología
positiva".
En el modelo estructural, la
deserción es resultado de las contradicciones de diferentes niveles que se consideran
externos al sistema educativo y se señala críticamente el rol de reproductor de las
diferencias sociales que carga el sistema educativo. Bourdieu y Passeron (1977), hablan
de habitus y habitus institucional para remarcar la capacidad de las instituciones
educativas para reproducir las normas y hábitos de un grupo social particular (en general,
el dominante): la experiencia educativa suele ser más accesible para quienes comparten
un repertorio de rasgos sociales, económicos o culturales, lo cual disminuye las
posibilidades de éxito en los estudiantes que tienen distinta procedencia social. En este
modelo explicativo el abandono es un fenómeno intrínsecamente relacionado con el
orden social.
El modelo economicista,
que intenta extender la "elección racional" a la experiencia educativa, el abandono o la
interrupción de estudios acontecen como consecuencia de las elecciones del estudiante
entre distintas alternativas de utilizar su tiempo y recursos en función de los potenciales
beneficios que podría recibir. La teoría del capital humano surge como una de las
vertientes más importantes dentro de este modelo educativo: la educación es pensada
como una inversión individual con vistas a un progreso de las condiciones materiales de
vida.
Finalmente, el modelo psicopedagógico
propone una mirada más global: retoma aspectos de los modelos anteriores y los
complejiza al considerar factores de tipo personal, institucional y del mismo medio social
en los estudiantes que abandonan los estudios. Estas teorías dan cuenta del carácter
central que adquieren las variables psicológicas y educativas en lo que respecta al éxito o
al fracaso académico. Las variables estructurales dan cuenta del contexto en el que la
persona realiza sus estudios pero son las estrategias propias de aprendizaje, las
capacidades individuales, las relaciones con los profesores las variables que exponen a
los estudiantes al abandono o a la persistencia.
Ahora bien, siguiendo la
literatura se pueden identificar un conjunto importante e interconectado de causas que
explican el abandono: causas psicoeducativas, que distingue a los estudiantes en relación
a la posesión de un perfil psicológico favorable a la adaptación a la institución;
evolutivas, o las características relativas a la adquisición de una madurez de la estructura
psíquica como para afrontar positivamente las competencias, desarrollar el manejo de
emociones, la capacidad para evitar depresiones y el establecimiento de la identidad
propia; familiares, sea o bien la presión de la familia para decidir el futuro profesional o
las responsabilidades en el cuidado de niños pequeños o familiares; económicas, cuando
la necesidad de trabajar o la dificultad de contar con los medios financieros de sostenerse
(que en países como el nuestro donde la educación superior es gratuita, su incidencia es
menor) impiden a los estudiantes ingresar o mantenerse en la institución; institucionales,
cuando las modalidades de estudios, la cercanía de la institución y de los profesores para
con el estudiante o la dinámica de trabajo no favorecen a los estudiantes con menos
herramientas para continuar con éxito su trayectoria académica; sociales, o la
introducción cada vez más legitimada del mercado (de trabajo o las demandas de las
grandes empresas) en el sistema educativo en la que se pone en juego mecanismos de
selección más fuertes y que refuerzan las jerarquías sociales.
No es menor, entonces, el peso que reviste
el modelo institucional y su capacidad de adaptarse y flexibilizar los cambios sociales y
los nuevos modos en que los estudiantes se acercan al conocimiento o que acceden a los
estudios superiores. La incorporación de la tecnología a nuestra cotidianidad plantea
cuestiones en las que la educación superior se ve usualmente desbordada. En especial, no
es posible soslayar que, precisamente, las ofertas de educación virtual se perciben más
adaptadas a los usos de los jóvenes y que, crecientemente, las instituciones se ven ante el
desafío de adaptar sus programas académicos y a repensar los modos de articulación a
nivel sistémico. Este nuevo horizonte ha provocado y provocará aún más en el futuro,
transformaciones en la organización y en la forma en que se ofrecen los servicios
educativos por parte de las instituciones.
Interesa aquí contar con las
referencias de otros sistemas de créditos que ya existen en otras latitudes. La Unión
Europea cuenta desde hace una década, particularmente desde la Declaración de Bologna
en 1999, con un sistema de créditos compartido por buena parte de los países de ese
continente y la tendencia es hacia la integración en ese sistema de aquellos países que no
lo comparten. El Sistema Europeo de Transferencia de Créditos (11) (ETCS en sus siglas
originales) se ha transformado en una herramienta que amplía la movilidad estudiantil
pero que, además, promueve el desarrollo de experiencias de intercambio y de carreras
en otros países, profundizando el capital educativo de los estudiantes. Incluso permite
obtener créditos por fuera de las instituciones de educación superior. Al entenderse como
un sistema continental, permite pensar en objetivos compartidos entre los diferentes
países en cuanto a la calidad de la educación superior. En general, los créditos son
válidos también a nivel interno y la mayoría de esas naciones fija entre 40 a 60 créditos
por curso.
España y Escocia presentan dos
interesantes ejemplos. Por un lado, en el Reino de España el sistema de créditos es
establecido por la Ley Orgánica 11/1983 de Reforma Universitaria, y establece una
definición sobre las unidades de créditos como unidades de "acumulación que tienen en
cuenta las horas lectivas", pero sin tener en cuenta el tiempo de trabajo del estudiante.
Posteriores normativas ajustaron el sentido del sistema de créditos: se establecieron
criterios comunes para la obtención de títulos de nivel superior, se redefinió los términos
de constitución de los valores para acercarlo al sistema regional. Cada unidad debía
reflejar el trabajo necesario para la formación académica y el aprendizaje, el tiempo de
trabajo exigido, el esfuerzo del docente, las enseñanzas teóricas y prácticas,
constituyendo así una aproximación desde mínimos de horas de clase y las características
de la currícula.
En Escocia existe tanto un
sistema de créditos (denominado SCOTCATS) como una autoridad que decide sobre la
cuestión. El Marco Escocés de Créditos y Calificaciones es el sistema nacional de
transferencias de crédito para todos los niveles y para todas las instituciones. El objetivo
ha sido facilitar a los empleadores y a las instituciones educativas la traducción de qué
nivel educativo una persona ha alcanzado. Otro propósito que movilizó la adopción de
este sistema es la de remover prejuicios sobre las calificaciones no tradicionales o
externas al sistema educativo formal. Existe, además una Autoridad Escocesa de
Calificaciones (12) , la cual funciona como un departamento para la certificación
educativa.
Así, los sistemas de acreditación europeos
tienden a facilitar el reconocimiento de titulaciones y permite mejorar los perfiles
académicos de los egresados al dar lugar a experiencias educativas y laborales fuera del
país de origen. Esto es potenciado por las Declaraciones de la Sorbona y Bologna que
apuntan a la convergencia de titulaciones, de años académicos de los ciclos de grado y
posgrado, del régimen de créditos y la superación de los obstáculos para la libre
circulación de estudiantes (13) .
La adopción de un sistema similar
posibilitaría la comparación y convalidación de los estudios entre instituciones del
mismo nivel (sean públicas o privadas); entre instituciones terciarias y universitarias
(públicas o privadas); entre países con los que la Argentina mantenga acuerdos de
cooperación y, por supuesto, entre instituciones extranjeras.
Algunas iniciativas en el ámbito del
Mercosur merecen destacarse ya que se orientan hacia la convergencia de los sistemas
educativos de los Estados miembros. La Declaración del Mercosur 4/99 que establece el
Acuerdo de Admisión de Títulos y Grados Universitarios para el Ejercicio de
Actividades Académicas en los Estados Partes ha habilitado a la adopción de una
nomenclatura y un sistema de equivalencias que hace posible un mismo esquema de
certificación. También existen numerosos acuerdos bilaterales suscriptos entre la
República Argentina y varios países de la región que avanzan hacia una mayor
cooperación a nivel académico y educativo.
También en el ámbito de la Organización
de Estados Iberoamericanos se ha llevado adelante una interesante experiencia de
articulación universitaria regional denominada Programa de Intercambio y Movilidad
Académica entre instituciones de nivel superior y que, justamente, pregona la
articulación entre ellas y el reconocimiento de estudios a través de un sistema de
equivalencias basado en el crédito. En esta experiencia han participado varias
universidades argentinas, destacándose la Universidad de Buenos Aires, la de Catamarca
y la de la Plata, entre otras.
Recientemente, la UNASUR comenzó a
organizar una estrategia regional para el despliegue de un sistema educativo superior
articulado entre todos los países de la región. En la ciudad de Rosario (Provincia de Santa
Fe), el 17 de octubre de 2012 se congregaron representantes de los gobiernos y de
universidades de las naciones que integran este organismo supranacional. En dicho
encuentro, se comenzaron a estructurar los lineamientos para una educación superior
regional.
A través de la Declaración
de la UNASUR sobre "Calidad, equidad y financiamiento de la educación superior" se
afirma a este nivel educativo como un bien público social y un derecho humano. Allí, se
insta a los Estados a construir mecanismos de evaluación, acreditación, reconocimiento
de estudios y títulos de nivel superior con miras a generar una mayor articulación y
promover la movilidad de estudiantes, investigadores, académicos y profesionales entre
los países. Además, de insistir en profundizar las políticas de acceso y permanencia.
Uno de los puntos centrales de la que parte
la propuesta es la conformación de un sistema de créditos para viabilizar programas de
intercambio de estudiantes y docentes, lo que aparece como una idea superadora de la
homologación de títulos y certificaciones, y que apunta justamente a que los estudiantes
sudamericanos puedan experimentar la vida en otros países de nuestra región
enriqueciendo sus experiencias personales y académicas. En el extremo de la esperanza,
se vislumbra una intelectualidad continental, la formación de profesionales y técnicos
que tengan una mirada global y abarcadora de los procesos de construcción de una
verdadera emancipación política, intelectual, económica y cultural de los países centrales
y de los sistemas de pensamiento hegemónicos.
En cuanto a las acciones promovidas desde
el Poder Ejecutivo Nacional, debe destacarse que desde el año 2008 en el ámbito de la
Secretaría de Políticas Universitarias de la Nación se ha desarrollado el programa de
apoyo a las instituciones universitarias denominado INTER- U, cuyos objetivos son la
creación de un sistema de intercambio horizontal para estudiantes, docentes y personal
técnico especializado entre las universidades nacionales y fortalecer "la cooperación
interinstitucional académica, científica y técnica entre las universidades nacionales,
propendiendo al mejoramiento de la calidad y la pertinencia de la educación superior".
Se han firmado una veintena de acuerdos que involucran a numerosas universidades e
instituciones universitarias de la Argentina (14) . Cabe resaltar que este sistema está
pensado para las carreras de ciencias exactas, físicas y naturales, y dirigido a estudiantes
de grado y posgrado, además de docentes y técnicos especializados.
Ahora bien, ¿qué definiciones centrales
constituyen lo que debería ser un sistema de reconocimiento de estudios a través de un
régimen de créditos equivalentes al interior del sistema? Algunas son la acreditación de
estudios - el reconocimiento de carácter público por parte de la autoridad educativa
nacional de las materias, cursos, talleres o clases, que hayan sido aprobados por los
estudiantes en su trayectoria académica-; la movilidad o el cambio definitivo o transitorio
de institución de la educación superior donde el estudiante cursa sus estudios; y el
crédito, que representa el volumen de trabajo requerido al estudiante para superar cada
unidad de curso o materia, (en relación con el volumen total de trabajo necesario) y que
señala la aprobación de la materia o curso realizado.
Cabe aquí dar cuenta de otras iniciativas
que han considerado la constitución de un sistema de créditos. En el proyecto de ley de la
Diputada Nacional Adriana Puiggrós - que acompañamos varios integrantes del Bloque
FPV/ PJ - de creación de un nuevo Régimen de Educación Superior (15) , propuesta de la
que he sido cofirmante-, se estipula la adopción de un sistema de créditos académicos
que apunta hacia el objetivo de facilitar la movilidad estudiantil, en el marco de un nuevo
sistema de educación superior.
Consideramos que el presente proyecto
viene a saldar una deuda del sistema educativo superior para con los estudiantes y con la
sociedad en general. Apuesta por la configuración de una nueva herramienta que dará
cuenta de la valoración social de los estudios de ese nivel. Les dará la posibilidad a tantos
estudiantes que se ven impedidos de poder continuar sus estudios, de concretar el sueño
de contar con un diploma que los habiliten para una profesión y la oportunidad de
mejorar en términos concretos su calidad de vida.
Precisamente, uno de los objetivos de este
proyecto de ley es que los estudiantes de menor nivel socioeconómico (y quienes se ven
en mayor medida inducidos a interrumpir o abandonar sus estudios) puedan continuar su
formación. Este es un fin que supera a las instituciones de nivel superior individualmente
y que, consideramos, puede comenzar a saldarse mediante un sistema de créditos que, a
través de equivalencias concertadas hacia el interior del nivel educativo, les otorgue la
chance real de ampliar sus perspectivas de bienestar. Sumado a eso, le permitirá al
Estado impulsar el egreso en el nivel superior y brindar mejores herramientas para
alcanzar un mayor número de graduados, en sintonía con las necesidades de desarrollo
del país.
Como conclusión final, cabe entender al
sistema educativo superior en términos globales: sus instituciones son protagonistas
esenciales de nuestro destino como Nación. La tarea de todos los actores que estamos
involucrados en el proceso educativo (los que ejercen distintos niveles de decisión o los
encargados de la vida cotidiana en el ámbito educativo) es poder facilitarles a los jóvenes
y futuros graduados u los medios para potenciar sus talentos y para construir dignamente
sus vidas, sea donde sea que deseen o puedan estudiar.
Por todos los argumentos aquí esgrimidos
es que solicito a mis pares el acompañamiento en el presente proyecto de ley.
ANEXO
ANEXO| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| LEVERBERG, STELLA MARIS | MISIONES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| EDUCACION (Primera Competencia) |
| RELACIONES EXTERIORES Y CULTO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |