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BICAMERAL PERMANENTE DEL DIGESTO JURIDICO ARGENTINO (LEY 26939)

Comisión Especial

Of. Administrativa: (054-11) Internos

PROYECTO DE LEY

Expediente: 5782-D-2015

Sumario: DIGESTO JURIDICO ARGENTINO - LEY 26939 -. MODIFICACIONES.

Fecha: 30/10/2015

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 148

Proyecto
MODIFICACION DE LA LEY NRO. 26.939 DEL DIGESTO JURIDICO ARGENTINO
ARTICULO 1° - Modifícanse los artículos 1, 4, 6, 7, 14, 17 y 18 de la Ley Nro. 26.939 del Digesto Jurídico Argentino, los que quedarán redactados de la siguiente manera:
ARTICULO 1° - Apruébase el Digesto Jurídico Argentino, consolidado al 15 de Agosto de 2015.
ARTICULO 4º - Incorpóranse como un apartado especial las leyes aprobatorias de tratados internacionales en los que la Nación Argentina es parte y que se detallan en el anexo III (3) de la presente ley, cuya versión se acompaña en soporte digital adjunto.
La inclusión de los tratados mencionados en el apartado del presente artículo no debe entenderse como determinante de las condiciones de vigencia o no vigencia de los tratados aprobados por las leyes nacionales, lo que se debe seguir determinando de acuerdo a lo establecido por cada tratado en particular y de conformidad con el derecho internacional aplicable.
ARTICULO 6º - El Digesto Jurídico Argentino contiene:
a) Las leyes nacionales de carácter general vigentes, ordenadas por categorías;
b) Un anexo con las leyes nacionales de carácter general no vigentes, ordenado por categorías;
c) Las leyes aprobatorias de tratados internacionales dónde la Nación es parte, con la salvedad efectuada en el artículo 4º de la presente ley.
ARTICULO 7°.- Las leyes que integren el Digesto Jurídico Argentino se identificarán por categorías con la letra correspondiente de acuerdo a la siguiente enumeración: ADM) Administrativo; ACU) Cultura, Ciencia y Tecnología; AED) Educación; ASA) Salud Pública; ASE) Seguridad; ASO) Acción y Desarrollo Social; B) Aduanero; C) Aeronáutico-Espacial; D) Bancario, Monetario y Financiero; E) Civil; F) Comercial; H) Constitucional; I) De la Comunicación; J) Diplomático y Consular; K) Económico; L) Impositivo; M) Industrial; O) Internacional; P) Laboral; Q) Medio Ambiente; R) Militar; S) Penal; T) Político; TRA) Tratados U) Procesal Civil y Comercial; V) Procesal Penal; W) Derecho Intra-federal Fiscal; X) Recursos Naturales; Y) Seguridad Social; Z) Transporte y Seguros.
ARTICULO 14. - En el procedimiento de actualización del Digesto Jurídico Argentino se observarán las siguientes pautas técnicas:
a) Consolidación: importa la refundición en un solo texto legal de normas análogas sobre una misma materia;
b) Ordenación: importa la aprobación de textos ordenados de materias varias veces reguladas o modificadas parcialmente;
c) Cantidades: las cifras o cantidades se expresarán en letras y números. En caso de posible divergencia se tendrá por válido lo expresado en letras;
d) Montos: los montos expresados en las normas vigentes que integran el Digesto Jurídico Argentino no deben entenderse como actualizados por el mismo y se corresponden con los que contienen las leyes originales en los cuales fueron determinados, o en su caso, con los determinados en la última norma legal modificatoria expresa que corresponda.
ARTICULO 17. - Corresponde al Poder Ejecutivo nacional la determinación de la autoridad de aplicación específica de las leyes.
Las autoridades de aplicación expresadas en las normas vigentes que integran el Digesto Jurídico Argentino se corresponden con las que contienen las leyes originales en las cuales fueron determinadas, o en su caso, con las determinadas en la última norma legal modificatoria expresa que corresponda.
No obstante ello, a los efectos de no establecer mediante la aprobación del presente digesto, una autoridad de aplicación distinta a la que cumpla ese rol en forma efectiva y concreta al momento de la entrada en vigencia del mismo, será el Poder Ejecutivo Nacional quien determinará la autoridad de aplicación de cada norma específica, en caso de duda o contradicción entre la autoridad de aplicación contenida en el Digesto Jurídico Argentino y la que se corresponda por su efectiva aplicación.
Las autoridades de aplicación creadas por normas específicas o las de carácter inter-jurisdiccional no se encuentran alcanzadas por las estipulaciones del presente artículo.
ARTICULO 18.- Al menos una vez por período parlamentario, la Dirección de Información Parlamentaria elevará a consideración de la Comisión Bicameral el detalle de las actualizaciones que propone introducir al Digesto Jurídico Argentino.
Durante dicho período la Comisión Bicameral recibirá las consultas y observaciones fundadas que pudieran efectuarse en relación con el encuadramiento en una categoría, la consolidación del texto o la vigencia de una ley incluida en el Digesto Jurídico Argentino. Las mismas serán remitidas a la Dirección de Información Parlamentaria para su análisis y posterior recomendación.
La Comisión Bicameral aprobará las actualizaciones o correcciones por el voto de la mayoría simple de sus integrantes y emitirá el dictamen correspondiente para su aprobación por el Honorable Congreso de la Nación, alternando cada año la Cámara de inicio.
La aprobación de las actualizaciones por ambas Cámaras importará su incorporación de pleno derecho al Digesto Jurídico Argentino.
ARTICULO 2° - Sustitúyese el anexo I, "Leyes nacionales de carácter general vigentes", que corresponde al artículo 2º de la Ley 26.939, cuya versión se acompaña en soporte digital adjunto.
ARTICULO 3° - Sustitúyese el anexo II, "Leyes nacionales de carácter general no vigentes", que corresponde al artículo 3º de la Ley 26.939, cuya versión se acompaña en soporte digital adjunto.
ARTICULO 4º - El Digesto Jurídico Argentino entrará en vigencia a los treinta días posteriores a la publicación de la presente ley en el Boletín Oficial de la Nación.
ARTICULO 5º - La presente ley entrará en vigencia al día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Nación.
ARTICULO 6º - De forma.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El proceso legislativo del Digesto Jurídico Argentino, comienza con la sanción de la Ley Nro. 24.967, mediante la cual se determinaron los principios y el procedimiento para contar con un régimen de consolidación de las leyes nacionales generales vigentes.
En el marco de dicha norma, se efectuó el relevamiento de la legislación nacional sobre un total de treinta y dos mil doscientas siete normas (32.207), comprendiendo todas las leyes, decretos leyes, decretos de necesidad y urgencia y decretos de contenido legislativo.
El período analizado correspondió a toda la legislación sancionada entre el año 1853 y el 21 de Mayo de 2011.
Posteriormente, mediante la Ley Nro. 26.939, se determinaron diversas cuestiones de procedimiento, siendo la más relevante, la implementación de un período de observación y consulta, previo a la entrada en vigor definitiva del Digesto.
En ese marco, la Ley redefinió al Digesto Jurídico como un sistema de consolidación y publicación normativa, que se encuadra dentro de la política de codificación llevada adelante por la actual administración, iniciada con la unificación del Código Civil y Comercial de la Nación, el Código Procesal Penal de la Nación y cuyo corolario, será seguramente, el Digesto Jurídico Argentino.
La ley contempla entra otras cuestiones, un procedimiento de actualización, mediante el cual, transcurridos cinco (5) días desde la publicación de una ley en el Boletín Oficial, la Dirección de Información Parlamentaria deberá incorporarla al sitio web del Digesto Jurídico Argentino, encuadrándola en la categoría correspondiente.
Este proceso, convierte al Digesto en un sistema dinámico y que no se agota en el mero hecho de la sanción de la Ley, sino que conlleva una actualización constante, con el fin de mantener el ordenamiento jurídico consolidado, a lo cual se suma la facultad de la Dirección de Información Parlamentaria de esta H. Cámara, de proponer a la Comisión Bicameral la actualización del Digesto Jurídico Argentino, recomendando, al menos una vez por año parlamentario, la consolidación de las normas en los casos que pudiere corresponder e identificando las normas que han perdido vigencia durante el período de actualización.
Uno de los aspectos distintivos de esta Ley en relación a su antecesora Nro. 24.967, es la materialización del ordenamiento normativo, mediante la edición electrónica del Digesto Jurídico Argentino, la que tendrá el mismo valor jurídico que su publicación en la versión impresa del Boletín Oficial, debiendo garantizar la integridad, autenticidad e inalterabilidad de su contenido, así como su más amplia disponibilidad a través de un sitio web específico habilitado al efecto.
Asimismo, la edición electrónica del Digesto Jurídico Argentino deberá aplicar los estándares abiertos para publicaciones digitales y adecuarse a los principios de accesibilidad y usabilidad, garantizando la libre disponibilidad de su contenido para todos los habitantes. La Comisión Bicameral deberá considerar su permanente adaptación al progreso tecnológico y su conformidad con la normativa vigente en la materia.
Otro aspecto saliente de esta Ley es que contempla que en el ejercicio de sus atribuciones, la Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino, contará con la asistencia técnica de la Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
Pero ciertamente, lo que fundamenta la presentación del presente proyecto de ley, es la finalización del proceso de observación y publicidad a que fue sometido el Digesto, desde su publicación en el Boletín Oficial.
En dicho plazo, la Comisión Bicameral recibió las consultas y observaciones correspondientes y en el marco de los artículos 20, 21, 22 y 23 de la Ley 26.939, la Dirección de Información Parlamentaria, se abocó al estudio de las observaciones presentadas a la Comisión y a la realización de las recomendaciones respecto de las mismas.
Se recibieron 70 presentaciones externas con cerca de 5.116 observaciones a las cuales deben sumarse 2.449 observaciones internas, en un universo cercano a las 2.400 normas involucradas.
El día 23 de Junio de 2015 la Comisión Bicameral emitió un dictamen resolutivo, mediante el cual tomó en consideración las recomendaciones elevadas por la Dirección de Información Parlamentaria, en relación a las observaciones presentadas.
En base a las recomendaciones aprobadas, la Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino, instruyó a la Dirección de Información Parlamentaria a efectuar la adecuación, consolidación y/o encuadramiento que corresponda a la versión definitiva del Digesto, y a proponer la actualización del mismo, incorporando las normas aprobadas desde la fecha de corte de la Ley Nro. 26.939, hasta el 31 de Marzo del 2015, lo que posteriormente fue extendido hasta el 15 de agosto de 2015, a los efectos de contemplar la consolidación del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, que entró en vigencia el 01 de Agosto del mismo año; todo lo cual se incluye en el presente proyecto de ley y sus anexos.
Independientemente de las consolidaciones y adecuaciones volcadas sobre aproximadamente 550 normas, como derivación de las observaciones aprobadas; la Comisión Bicameral, entendió mayoritariamente, que algunas cuestiones planteadas en el seno de la misma, ameritaban la modificación del texto de la Ley 26.939.
Entre esas cuestiones, en lo que hace a la materia de los tratados internacionales adoptados por la Nación y sus leyes aprobatorias se plantearon dos temas bien diferenciados, que fueron observados por nota de la Cancillería LETRA: DICOL NRO. 687/2015.
La primera cuestión tuvo que ver con una suerte de doble estándar en la forma en que están numerados los tratados y sus leyes aprobatorias. En efecto, en el Anexo II, titulado "Leyes Nacionales de carácter general no vigentes", obra una serie de normas aprobatorias de tratados celebrados por nuestro país, que figuran como "no vigentes" por objeto cumplido -en su gran mayoría-, en razón de que su objeto era justamente aprobar el tratado. A pesar de ello, el texto del tratado figura como vigente en otro anexo con el mismo número de ley originante.
Según la observación de la Cancillería, esta última situación podría generar diversos inconvenientes y problemas interpretativos ya que ambos registros aparecen bajo el mismo número de ley, con la marcada contradicción de que la misma ley aparece vigente y no vigente a la vez.
Mantener ese doble registro, podría generar la noción equivocada de que dichos tratados habrían dejado de estar en vigor, ya que existe una tendencia generalizada y errónea, a equiparar la vigencia de la norma aprobatoria de un tratado con la vigencia de este último.
Entrando en la segunda cuestión, la Cancillería argumenta en su observación que la vigencia de un tratado depende de varias condiciones concordantes y no de la mera aprobación legislativa local; por lo cual no es correcto expedirse sobre la vigencia de un tratado en el digesto. En efecto, expresa la Cancillería en su nota observante que, "determinar la vigencia o no de un tratado internacional es una materia compleja que involucra una interpretación de sus normas, así como de las conductas de todas las partes que intervienen en aquél (otros sujetos de derecho internacional distintos del Estado argentino) a la luz del derecho internacional público. En todo caso, tal determinación depende de un análisis concreto de cada caso. Lo cual no está exento de ser objeto de controversia entre las distintas partes del tratado".
Por ello, se propone cambiar el criterio de incorporación de los tratados en el digesto, pasando a registrarse las leyes aprobatorias locales de los tratados y a estos como un anexo de las mismas, sin expedirse sobre la vigencia.
Ello impone la necesidad de la creación de un anexo nuevo en la ley, en el que se mencionen todas las normas nacionales aprobatorias de los tratados internacionales, cuyo artículo continente deberá expresar que el detalle normativo de ese anexo, no prejuzga en modo alguno sobre las condiciones de vigencia de los tratados, aspecto que corresponderá determinar de conformidad con el derecho internacional aplicable, incluyendo a las normas del mismo tratado.
Con respecto al artículo 6 inc. c) de la Ley 26.939 que dispone que el Anexo III se integrará con la referencia a las normas aprobadas por organismos supraestatales o intergubernamentales de integración de los que la Nación sea parte, el Ministerio ha hecho notar que a la fecha no ha habido norma alguna que reúna los requisitos del art. 75 inciso 24 de la Constitución Nacional, por lo que el Anexo III debe quedar vacío. Por medio de la Nota DICOL 144/2015 cursada por la Dirección General de Consejería Legal del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, se aconseja a la Comisión Bicameral la no inclusión de norma alguna en el listado previsto en el Anexo III del DJA.
Por otra se han recibido observaciones por parte de la Comisión Federal de Impuestos que aconsejan crear una nueva categoría normativa dentro del Digesto que se denomina "derecho fiscal intrafederal" que contenga las leyes convenio y pactos fiscales que se fueron aprobando ante la falta de sanción de la Ley Convenio de Coparticipación Federal de Impuestos que la reforma constitucional del 94 establece, incluyendo además la normativa previa a dicha reforma.
Más precisamente, las leyes convenio que regulan los regímenes de coparticipación federal de impuestos, integran ese grupo de normas intrafederales, siendo actos legislativos complejos que constituyen una fuente de derecho distinta en su naturaleza de las leyes nacionales e integrando, al mismo tiempo, el orden jurídico local.
Por lo expuesto, se aconsejó aprobar la observación, en razón de que las leyes convenio al igual que las ratificatorias de acuerdos y pactos fiscales, integran el orden jurídico federal y el local, y su naturaleza jurídica y jerarquía no es similar al de una ley nacional, decreto delegado, decreto de necesidad y urgencia o decreto ley. Por ello, además de integrarse bajo una nueva categoría, debería tenerse en cuenta que tampoco resulta aconsejable consolidar normas de distinta naturaleza y jerarquía, que incluso en muchos casos, no resultan ser análogas, en los términos exigidos por la propia ley 26.939.
En relación a la consolidación de ese tipo de normas, si bien se acepta que no deben ser consolidadas, no se concuerda con la afirmación del observante de que al hacerlo se requiere de la mayoría especial del Artículo 75, inciso 3 de la CN, ya que en el caso concreto del Digesto, no se están dictando nuevas leyes que fijen alícuotas o porcentajes de coparticipación distintas a las vigentes, sino que se trata del mero reordenamiento de normas existentes sin alterar su espíritu normativo, tal como estipula el artículo 15 de la ley del digesto ("No podrán introducirse modificaciones que alteren el espíritu de las leyes".).
También se han receptado observaciones manifestando que la Constitución Nacional debe estar fuera del Digesto y no como una norma más dentro de una categoría específica, ya que esto parecería que la asimila a las demás leyes, porque la coloca en un estatus de igualdad (al menos en su registro).
La observación pareció atinada ya que la Constitución se encuentra por encima de todo el sistema normativo y su génesis sancionatoria se encuentra por fuera del capítulo de formación y sanción de las leyes que la misma Constitución establece, siendo que su resultado final es producto del ejercicio del poder constituyente y no del de legislar sobre una norma ordinaria.
Tampoco resultaría aconsejable, que no exista referencia alguna al texto constitucional certero y vigente dentro del Digesto, por lo cual se propone, en concordancia con lo manifestado en el párrafo anterior, incluir como vigente a la ley 24.430, que se encontraba no vigente por objeto cumplido, en tanto y en cuanto su finalidad es ordenar la publicación del texto definitivo de la CN y es la constancia fidedigna de su contenido preciso.
Otra cuestión que lleva a modificar la Ley, es el tema de las autoridades de aplicación mencionadas en las leyes que integran el Digesto, que puede dar lugar a controversias, ya que en algunos casos de consolidaciones o fusiones, se ha respetado la autoridad de aplicación mencionada en la norma original y en otros supuestos se ha efectuado una suerte de interpretación de la ley de ministerios y sus normas complementarias y modificatorias, determinándose la autoridad de aplicación por la mera actualización de las carteras ministeriales, sin tener en cuenta, que por normas facultativas, decretos de administración o disposiciones de Jefatura de Gabinete, la autoridad de aplicación mencionada en una ley determinada, tal vez, no guarde relación con la que efectivamente y en la actualidad, regula la aplicación de la norma bajo la figura de autoridad de aplicación.
A ello, se suma el limitante del artículo 17 de la ley del Digesto que establece que corresponde al Poder Ejecutivo Nacional la determinación de la autoridad de aplicación específica de las leyes.
Ante esta situación y a los efectos de no determinar por ley una autoridad de aplicación distinta a la efectiva, concreta y real, es que se propone introducir una norma en el texto de la Ley 26.939, que aclare el alcance de las autoridades de aplicación mencionadas en el digesto, sin que ello implique la derogación de las autoridades de aplicación que han sido creadas por una ley específica. En ese sentido, la norma expresa que las autoridades mencionadas en las leyes vigentes que componen el digesto responden a las de las leyes originales o en su caso, a la de la última modificación expresa, y que en todos los casos será el Poder Ejecutivo el que determine la autoridad de aplicación efectiva, en base a los decretos o normas internas vigentes que las hayan determinado o a la constatación efectiva y concreta sobre cuál es el órgano que ejerce tal función en la actualidad, dejando a salvo, claro está, que ello no involucra a las autoridades de aplicación específicas creadas por ley o a las de naturaleza autárquica o inter- jurisdiccional.
Entendemos que, con la salvedad mencionada, el Congreso no se entromete en la zona de reserva del Poder Ejecutivo y a su vez, se dejan a resguardo las autoridades específicas creadas por ley, en el marco de las facultades y atribuciones propias del Poder Legislativo.
Algo similar se deberá establecer en cuanto a los montos y su actualización, en razón de que hay montos actualizados por normas que no son leyes, y debería evitarse que por aplicación del principio interpretativo de norma posterior por sobre anterior, se interprete que se están estableciendo nuevos montos legales, cuando en realidad, ese no es el objetivo jurídico perseguido mediante el Digesto.
Por ello, también se introduce un texto en la Ley 26.939, que aclara que los montos mencionados responden a las leyes originales o a su última modificatoria expresa, sin pretender modificar las situaciones que por vía de decreto, resolución u otra disposición administrativa se aplican en la actualidad.
Entendemos que tras un laborioso proceso, que involucró en una primera etapa a diferentes actores del ámbito universitario y académico del derecho, con la posterior y decidida intervención en esta etapa final, del trabajo mancomunado del Poder Ejecutivo y del Congreso Nacional, podemos afirmar con orgullo, que la tarea está concluida y que el Estado Argentino, ha dado un salto cualitativo trascendental en pos de la seguridad jurídica y de hacer el derecho más conocido y accesible para sus ciudadanos.
Por todo lo que antecede y por las razones que se expondrán durante el tratamiento por el pleno de la presente iniciativa, es que invitamos a nuestros pares a aprobar y a acompañar con su voto el proyecto de ley que se adjunta a estos fundamentos.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
TOMAS, HECTOR DANIEL SAN JUAN FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
PAIS, JUAN MARIO CHUBUT FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
DATO, ALFREDO CARLOS TUCUMAN FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
BICAMERAL PERMANENTE DEL DIGESTO JURIDICO ARGENTINO (LEY 26939) (Primera Competencia)
Giro a comisiones en Senado
Comisión
BICAMERAL PERMANENTE DEL DIGESTO JURIDICO ARGENTINO (LEY 26939)
Dictamen
25/11/2015
Cámara Dictamen Texto Fecha
Diputados Orden del Dia 2765/2015 CON MODIFICACIONES 25/11/2015
Senado Orden del Dia 0824/2015 CON MODIFICACIONES; LA COMISION ACONSEJA APROBAR OTRO PROYECTO DE LEY 09/11/2015
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados CITACION SESION ESPECIAL
Diputados CONSIDERACION Y APROBACION MEDIA SANCION
Diputados INSERCION DEL DIPUTADO TOMAS
Diputados INSERCION DE LOS DIPUTADOS DEL CAÑO Y BREGMAN SOBRE SENTIDO DE SU VOTO
Diputados INSERCION DEL DIPUTADO LOPEZ SOBRE SENTIDO DE SU VOTO
Senado PASA A SENADO -
Senado COMUNICACION DE LA COMISION AL SENADO
Senado POSTERGACION DE TRATAMIENTO PARA LA SESION DEL 09/12/2015