PROYECTO DE TP
Expediente 7609-D-2016
Sumario: DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA, DE DELEGACION LEGISLATIVA Y DE PROMULGACION PARCIAL DE LEYES - LEY 26122 -. MODIFICACIONES, SOBRE COMPOSICION DE LA COMISION BICAMERAL PERMANENTE.
Fecha: 27/10/2016
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 157
El Senado y Cámara de Diputados...
MODIFICACION A LA LEY Nº 26.122
Régimen legal de la intervención del Congreso respecto de los decretos que dicta el Poder Ejecutivo
ARTICULO 1º Modificase el artículo 3º de la ley 26.122 que quedará redactado de la siguiente manera:
ARTICULO 3º La Comisión Bicameral Permanente está integrada por quince (15) diputados y quince (15) senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cámaras a propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporción de las representaciones políticas. Se designarán igual número de suplentes, que asumirán el cargo en caso de ausencia permanente o transitoria del titular Debiendo las suplencias ser ejercidas por un suplente perteneciente al mismo Bloque legislativo que el titular que reemplazarán. En todos los casos se deberán indicar cuáles son los suplentes que asumirán en caso de ausencia permanente o transitoria de cada titular. Los Presidentes de ambas Cámaras no se podrán apartar de las designaciones propuestas por cada Bloque conforme a las pautas de esta ley.
ARTICULO 2º Modificase el artículo 4º de la ley 26.122 que quedará redactado de la siguiente manera
ARTICULO 4º Los integrantes de la Comisión Bicameral Permanente duran en el ejercicio de sus funciones hasta la siguiente renovación de la Cámara a la que pertenecen y pueden ser reelectos por un solo y único período consecutivo.
ARTICULO 3º Modificase el artículo 5º de la ley 26.122 que quedará redactado de la siguiente manera:
ARTICULO 5º - La Comisión Bicameral Permanente elige anualmente un presidente, un vicepresidente y dos secretarios. Los dos primeros cargos deben recaer sobre legisladores de distinta Cámara y bancada. La Presidencia es alternativa correspondiendo un año a cada Cámara. El presidente de la Comisión será designado a propuesta del bloque político de oposición con mayor número de legisladores en la Cámara a la que corresponda la Presidencia durante ese periodo. Las autoridades de la Comisión no podrán ser reelectas como tales.
ARTICULO 4º Modificase el artículo 10º de la ley 26.122 que quedará redactado de la siguiente manera:
ARTICULO 10º - El Jefe de Gabinete de Ministros deberá remitir el decreto de necesidad y urgencia dentro del plazo de 10 días de su dictado. En el mensaje que acompaña el decreto, el Poder Ejecutivo deberá fundamentar las circunstancias excepcionales que hicieron imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes y cuáles son los peligros y/o amenazas al interés público, personas o bienes que generan un grave riesgo social que ponen en peligro la existencia misma de la Nación.
ARTICULO 5º Incorpórese como artículo 10º bis de la ley 26.122:
ARTICULO 10º bis. La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse expresamente acerca de:
• La adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su para su validez.
• La aprobación o el rechazo del decreto de necesidad y urgencia con su debido fundamento.
• Elevar el dictamen a ambas Cámara para su expreso tratamiento.
Para emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente podrá consultar a las comisiones permanentes competentes en función de la materia.
ARTICULO 6º Modificase el artículo 13º de la ley 26.122 que quedará redactado de la siguiente manera:
ARTICULO 13° — La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse expresamente acerca de:
• La adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su validez
• Aprobación o rechazo del decreto por delegación legislativa.
• Elevar el dictamen a ambas Cámara para su expreso tratamiento.
Para emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente podrá consultar a las comisiones permanentes competentes en función de la materia.
ARTICULO 7º Modificase el artículo 14º de la ley 26.122 que quedará redactado de la siguiente manera:
La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto de promulgación parcial y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre:
• La procedencia formal y sustancial del decreto. En este último caso debe indicar si las partes promulgadas parcialmente tienen autonomía normativa y si la aprobación parcial no altera el espíritu o la unidad del proyecto sancionado originalmente por el Congreso.
• Aprobación o rechazo del decreto de promulgación parcial.
• Elevar el dictamen a ambas Cámara para su expreso tratamiento.
ARTICULO 8º Modificase el artículo 17º de la ley 26.122 que quedará redactado de la siguiente manera:
ARTICULO 17º- Los decretos dictados por el Poder Ejecutivo a que se refiere esta ley tienen vigencia desde su publicación oficial, de conformidad a los establecido en el artículo 5º del Código Civil.
El Poder Ejecutivo numerará de modo correlativo y en forma separada a los decretos de necesidad y urgencia, los de delegación legislativa y los de promulgación parcial de leyes. En caso de ejercicio de facultades delegadas deberá indicar la norma del Congreso que contiene la delegación, sus pautas y plazo de ejercicio.
Los decretos a que se refiere esta ley tienen plena vigencia de conformidad a lo establecido en el artículo 2º del Código Civil con los alcances y límites previstos en la presente ley.
ARTICULO 9º Modificase el artículo 18º de la ley 26.122 que quedará redactado de la siguiente manera:
ARTICULO 18. – En caso de que el Jefe de Gabinete no remita a la Comisión Bicameral Permanente los decretos que reglamenta esta ley en el plazo establecido, una vez vencido este, perderán vigencia tales decretos con efectos retroactivos al día de su dictado sin perjuicio de la validez de los derechos constitucionales adquiridos por terceros de buena fe y a título oneroso. El Jefe de Gabinete deberá publicar la pérdida de vigencia mencionada en el Boletín Oficial.
ARTICULO 10º Modificase el artículo 21º de la ley 26.122 que quedará redactado de la siguiente manera:
ARTICULO 21. – Elevado por la Comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras, o vencido el plazo previsto en el art.19 de la presente ley, éstas deben darle expreso tratamiento dentro del plazo de 30 días. Si vencido dicho plazo el decreto no obtuviera aprobación legislativa expresa por parte de ambas Cámaras, perderá toda vigencia, con efectos retroactivos al día de su dictado, sin perjuicio de la validez de los derechos constitucionales adquiridos por terceros de buena fe y a título oneroso. El Jefe de Gabinete deberá publicar dicha pérdida de vigencia en el Boletín Oficial. El plazo es común para ambas Cámaras y no puede prorrogarse por ninguna causa.
En caso de receso parlamentario, la elevación del dictamen o el vencimiento del plazo previsto en el art. 19 de la presente ley importarán la convocatoria a sesión de ambas Cámaras para el día hábil inmediato posterior.
ARTICULO 11º Modificase el artículo 23º de la ley 26.122 que quedará redactado de la siguiente manera:
ARTICULO 23º - Los decretos de necesidad y urgencia y los emitidos por el Ejecutivo por Delegación Legislativa pueden ser aprobados con o sin modificación con mayoría requerida para la sanción de leyes de acuerdo a la naturaleza de la cuestión, la que no podrá ser inferior a la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara, o ser rechazados, por lo que perderán automáticamente toda vigencia, con efectos retroactivos al día de su dictado sin perjuicio de la validez de los derechos constitucionales adquiridos por terceros de buena fe y a título oneroso. El Jefe de Gabinete deberá publicar dicha pérdida de vigencia en el Boletín Oficial. En el caso de los decretos por promulgación parcial de leyes para ser aprobados se requerirá dos tercios de cada Cámara.
En caso de que en los decretos de necesidad y urgencia y por delegación legislativa se produzcan modificaciones o supresiones por parte del plenario de una o ambas Cámaras, se entenderá que la Cámara de Diputados es la iniciadora a no ser que por disposición constitucional lo deba ser la de Senadores, aplicándose en lo que se refiere a tales modificaciones o supresiones las mayorías y trámite previstos en el art. 81 de la CN
ARTÍCULO 12 Modificase el artículo 24º de la ley 26.122 que quedará redactado de la siguiente manera:
ARTÍCULO 24º - —La falta de aprobación del decreto en forma expresa por ambas Cámaras, dentro del plazo establecido por el artículo 21, implica su pérdida de vigencia, con efectos retroactivos al día de su dictado sin perjuicio de la validez de los derechos constitucionales adquiridos por terceros de buena fe y a título oneroso. El Jefe de Gabinete deberá publicar dicha pérdida de vigencia en el Boletín Oficial.
ARTICULO 13º Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Luego de treinta y dos años de comenzada la transición a la democracia, en nuestro país, todavía no se ha logrado su consolidación definitiva. Esto es así debido a los continuos avances del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo y la debilidad institucional manifiesta del Poder Judicial. Incluso teniendo en cuenta que la crisis social y política del 2001 se superó dentro del marco institucional.
En cada ciclo político que se inicia, luego de un cambio de gobierno, abundan las promesas en cuanto a resguardar y fortalecer las instituciones. Pero luego más tarde o más temprano los titulares del Poder Ejecutivo prefieren ir por el atajo de legislar y avanzar sobre potestades del Congreso con distintos pretextos, uno de ellos es la necesidad de dar respuestas rápidas a la sociedad, pero en el fondo el motivo siempre es el mismo: evitar el debate y la necesidad de consensuar con otras fuerzas políticas en el Congreso.
Si bien, en la etapa abierta en el 83, se utilizaron los decretos de necesidad y urgencia, fue luego de la crisis socioeconómica de 1989 donde el uso de esta herramienta alcanzó niveles inusitados. La renuncia anticipada del presidente Alfonsín en acuerdo con el presidente electo Menem implicó, en un contexto de emergencia económica, la necesidad de un acuerdo parlamentario ya que por el recambio anticipado de mando el nuevo gobierno no contaba con mayoría en el Congreso, hasta el ingreso de los nuevos legisladores el 10 de diciembre de ese año. Por lo cual, mediante un convenio entre la Unión Cívica Radical y el Partido Justicialista se sancionaron en el Congreso las leyes de Emergencia Administrativa (ley 23696) y la de Emergencia Económica (ley 23697). Mediante estas leyes el Congreso le delegó al Poder Ejecutivo facultades para intervenir directamente en el proceso económico, en el control del gasto público y en las privatizaciones. Lo que originó que el Poder Ejecutivo lleve adelante una política discrecional en estos temas.
Es importante dejar en claro la diferencia existente entre los decretos delegados que son los que el Poder Ejecutivo dicta en uso de atribuciones que le ha delegado el Congreso, y los decretos de necesidad y urgencia (DN y U) que son atribuciones que toma el Presidente sin el consentimiento del Congreso. En el período que va de julio de 1989 al 24 de agosto de 1994 (día de entrada en vigencia de la reforma constitucional), el presidente dictó trescientos treinta y seis decretos de necesidad y urgencia, cabe antes recordar que en el período que va de 1853 a 1989 los presidentes constitucionales dictaron treinta y cinco decretos de ese tipo. Dentro de éstos últimos diez fueron sancionados durante el gobierno de Alfonsín, según Molinelli hay que distinguir entre decretos de necesidad y urgencia políticos y legislativos. Antes de 1983 los que se dictaron pertenecen a la primera categoría – intervención federal, declaración de estado de sitio-, en cambio los que generó el gobierno de Alfonsín pertenecen a la segunda – aquellos legislativos en sentido estricto, como el decreto 1096/85, Plan Austral- con lo cual ahí se empezó a avanzar sobre una prerrogativa del Congreso y de esta manera se abrió un camino que Menem supo utilizar ampliamente.
Es interesante observar la cantidad y temas que abarcaban los decretos de necesidad y urgencia dictados en el período 1989-94, previo a su incorporación a la Constitución con la reforma del 94.
DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA POR TEMA Y AÑO
1989 1990 1991 1992 1993 1994 TOTAL %
IMPUESTOS 2 7 23 17 21 2 72 21,43
SALARIOS 18 9 3 0 2 7 39 11,61
DEUDA PUBLICA 5 14 5 3 1 1 29 8,63
COMERCIO 0 0 0 5 3 2 10 2,98
TRANSPORTE 0 0 3 8 7 3 21 6,25
NACIÓN/PCIAS 0 0 0 4 1 1 6 1,79
INMUEBLES 0 3 6 3 7 3 22 6,55
DER CIVILES Y POL. 2 0 2 1 0 3 8 2,38
ORGANISM. PUB. 1 11 7 5 5 3 32 9,52
JUICIOS C/ ESTADO 0 0 5 0 0 0 5 1,49
ENERGIA ELECT. 0 4 1 2 1 0 8 2,38
PROMOCION IND. 0 3 3 1 1 0 8 2,38
MEGADECRETO 435/90 0 7 5 0 2 0 14 4,17
MEGADECRETO 1930/90 0 5 11 6 0 0 22 6,55
MEGADECRETO 2284/91 0 0 4 3 1 0 8 2,38
OTROS 2 0 7 11 10 2 32 9,52
TOTAL 30 63 85 69 62 27 336 100,00
FUENTE GORETTI-FERREURA RUBIO DES. ECON ABR-JUN1996
En la reforma de la Constitución de 1994 se estableció la incorporación de los decretos de necesidad y urgencia para casos excepcionales, pero con la salvedad que deben ser refrendados por los ministros y ser comunicados en forma obligatoria al Congreso dentro de los diez días de emitidos y no pueden legislar en materia impositiva, electoral, penales o en relación a los partidos políticos, también se estableció que mediante una ley del Congreso se iba a reglamentar la formación de una comisión bicameral y de qué manera se iban a aprobar o rechazar este tipo de decretos. Es importante destacar que hasta el año 2006 cuando se sancionó la ley 26122, todos los presidentes hicieron uso y abuso de este tipo de decretos.
En la Convención Constituyente de 1994 hubo oposición a incorporar los tres tipos de decretos – DNU, delegación legislativa y promulgación parcial- a la Constitución, entre ellos se contaban los convencionales del Partido Socialista. En ese sentido Alfredo Bravo señaló: “Desgraciadamente, después de hacer todo el análisis de esta reforma propuesta, tengo que decir que no se puede consolidar un sistema democrático cuando se permiten los decretos de necesidad y urgencia, instrumentos que no existían expresamente en nuestra Constitución y a los que ahora se les da un carácter y un rango constitucional”…… Entonces me pregunto cómo vamos a consolidar una democracia si no tenemos cultura democrática, si no tratamos de establecer esta cultura en el país. Porque a los decretos de necesidad y urgencia le seguimos sumando la delegación que hace el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo;
En el mismo sentido se pronunció el convencional Estévez Boero: “Estamos en disidencia respecto de otorgarle la facultad de los decretos de necesidad y urgencia ya que, contrario sensu de la limitación que se quiere especificar en cuatro materias, como son la penal, la impositiva, la de los partidos políticos y el régimen electoral, ello implica la posibilidad de aplicar el tema de los decretos de necesidad y urgencia al resto de la legislación, lo cual hasta ahora a nadie se le hubiese ocurrido y los mismos fueron analizados por la Justicia para cada uno de los casos en que se lo plantearon. De ahora en adelante, esta facultad legislativa del presidente tendrá sanción constitucional. Planteamos la necesidad de no permitir la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo. Al respecto, hacemos notar que a nuestro entender, incorporar al texto una referencia a la legislación preexistente, sería incorporar un concepto con retroactividad que llega a incluir los decretos de los gobiernos de facto”.
Sin embargo, los partidarios de la constitucionalización de estos decretos sostienen que de esta forma se limita al Ejecutivo ya que de lo contrario se los seguiría emitiendo sin ningún tipo de contención. Desde la reforma constitucional hasta la sanción de la ley 26122 transcurrieron 12 años donde los presidentes Menem, De la Rúa, Duhalde y Kirchner siguieron dictando este tipo de decretos sin ningún control del Parlamento.
En el 2006 se sancionó la ley, pero en lugar de favorecer el control del Parlamento se lo debilitó. Los cuestionamientos más importantes se referían a la sanción ficta; y en caso de que el decreto fuera tratado en la Comisión Bicameral bastaba con la aprobación de una sola Cámara para su convalidación. En este sentido Hernán Gullco señala que “…el principal problema que presenta el artículo 99 inc. 3º de la Constitución Nacional es que no establece, a diferencia del modelo español, que la falta de convalidación expresa del DNU por parte del Congreso, en un plazo determinado, determinará la invalidez de aquel…….Tal omisión es repetida por los artículos 22 y 24 de la ley 26122 que reglamentan el artículo 99 inc. 3 de la Constitución Nacional. Así, a pesar de que esas normas disponen que la aprobación o el rechazo de los DNU debe ser “expresa”, tampoco fijan plazo alguno para que el Congreso se expida acerca de la validez de los citados decretos”.
El debate en la Cámara de Diputados del proyecto enviado por el Poder Ejecutivo donde se dio media sanción a la que luego sería la ley 26122 refleja estos cuestionamientos. En este sentido el Diputado Negri (UCR) señalaba “Quiero dar un ejemplo que tiene que ver con los poderes y no con las personas que los encarnan. Si se han dictado tantos decretos de necesidad y urgencia sin restricciones y hoy vamos a convalidar el silencio y no el plazo determinado, que lo tienen sine díe, con lo cual estamos haciendo la aprobación ficta de hecho mientras duren esos decretos…..No creo que se vaya a caer el mundo si se aprueba la iniciativa en consideración, pero créanme que sería un franco retroceso para éste y para el próximo gobierno, para la calidad institucional y para la democracia”….. “Estamos ante la más espectacular delegación de facultades y pérdida de responsabilidades que ha tenido el Congreso….” que estamos yendo invariablemente a una democracia delegativa, una democracia plebiscitaria.”.
Por su parte el diputados Adrián Pérez (CC) afirmaba “Hasta hoy lo que sucedió es que el Poder Ejecutivo emite los decretos de necesidad y urgencia, que vienen a esta Cámara. Como no tiene obligación de pronunciamiento o, mejor dicho, como el no pronunciamiento de la Cámara implica la convalidación o la vigencia del DNU este mecanismo ha producido que el Poder Ejecutivo emita DNU sin control, siendo el silencio un mecanismo convalidador de las acciones del Poder Ejecutivo. En lo que llevo de mi mandato este Parlamento trató con seriedad un solo decreto de necesidad y urgencia, que fue el referido a AySA; es decir, la creación de la sociedad anónima para la prestación del servicio de agua.”…. El artículo 82 es muy claro respecto de que lo que está prohibido es la sanción ficta. En ninguna parte de la Constitución está prohibido el rechazo ficto….”
El diputado Binner (PS) señalaba “… vamos a proponer una modificación al artículo 21 del proyecto en consideración pues no creemos que sea necesario que una sola Cámara pueda frenar o modificar la utilización de un decreto de necesidad y urgencia. De esta forma la desaprobación de una de las Cámaras no modifica el decreto de necesidad y urgencia, lo que otorga un trato privilegiado sobre la propia ley que necesita de la aprobación de cada una de las Cámaras. La modificación que proponemos dice textualmente: "Elevado por la comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras, éstas deben darle expreso tratamiento dentro del plazo de 30 días. Si vencido dicho plazo el decreto no obtuviera aprobación legislativa expresa por parte de ambas Cámaras, quedará derogado". Y complementariamente planteamos la derogación del artículo 24. Por todo ello, señora presidenta, creemos que es importante respetar el espíritu de la Constitución de 1994, que precisamente trata de limitar los poderes presidencialistas. La historia de la humanidad nos ha enseñado que con libertad y democracia es posible avanzar hacia una sociedad solidaria”.
El diputado Pinedo (PRO) sostuvo “Todos nosotros tenemos derecho a que nuestros derechos y garantías no sean limitados por un solo hombre: el presidente de la República. Es por eso que el artículo 99, inciso 3, de la Constitución -del que tanto hablamos hoy-, dispone que el presidente no puede dictar normas de carácter legislativo bajo pena de nulidad absoluta e insanable. No sé qué más puede decir una Constitución para ser categórica al respecto. La excepción a este principio general categórico o terminante, como todas las excepciones, solamente puede ser interpretada de modo restrictivo”. “Para que no queden dudas en relación con los decretos de necesidad y urgencia, el mismo inciso 3 del artículo 99 dice que en diez días el jefe de Gabinete los someterá a la consideración de una comisión del Congreso y luego al juicio expreso de ambas Cámaras. Fíjense el verbo que se utiliza: someter. Entonces, no es soberanía del jefe de Gabinete ni del presidente de la Nación sino que deben someterse a lo que diga el Congreso de la Nación”….. En ese contexto dice la Constitución que para que exista una ley debe haber voluntad expresa de cada Cámara. ¿Qué significa esto? Quiere decir que el Congreso, que está facultado para legislar, requiere de la aprobación expresa de las dos Cámaras para que algo sea considerado ley. ¿Se puede interpretar de esto que el presidente, que no tiene facultades para legislar, sólo requiere del silencio de una Cámara para que su decreto valga como ley? La interpretación me parece francamente extraordinaria. Es más: si se aplicara el criterio que hoy tiene el bloque oficialista, que estoy casi seguro de que será el de casi la mayoría, caerían todas las renegociaciones de contratos de servicios públicos, que no fueron aprobadas por decisión expresa de cada Cámara”
…. Este proyecto del Poder Ejecutivo, que pretende interpretar el silencio de una Cámara como la concesión fuera de la Constitución de facultades legislativas que la Constitución niega al señor presidente -quien entonces tendría más y más fáciles facultades legislativas que el propio Congreso de la Nación-, me parece que claramente se contrapone con el espíritu y la letra de nuestra Carta Magna”.
El proyecto fue aprobado y el Poder Ejecutivo siguió emitiendo decretos de necesidad y urgencia con la legalidad que le daba la sanción de esta ley que los regulaba.
En el 2010 cuando la relación de fuerzas lo hizo posible varios partidos de la oposición impulsaron el tratamiento de una reforma a la ley 26122 donde las objeciones marcadas por los legisladores en ocasión del debate e incluso siguiendo la opinión de prestigiosos constitucionalistas fueron incorporadas a los proyectos y se logró, el 21 de abril de 2010, la media sanción en la Cámara de Diputados del dictamen de las Comisiones de Asuntos Constitucionales y de Peticiones y Reglamentos (Orden del día 146 del 2010) en el cual se logró consensuar doce proyectos, entre ellos el 6303-D-2009 de la diputada Fein (PS) que es base importante de este proyecto.
En este dictamen que tuvo media sanción se trató de limitar al Poder Ejecutivo siguiendo lo establecido en la Constitución. Se eliminó la sanción ficta y se incluyó un plazo para el pronunciamiento expreso de cada Cámara, entre otras modificaciones. En este sentido se pronunciaban los señores diputados: Tunessi (UCR) “….., el presidente puede hacer uso de esta atribución exclusiva y excepcional ante una situación de grave riesgo institucional o un descalabro, siendo necesario que el Congreso esté impedido de funcionar.…………. Se ha jugado al rango con el Congreso Nacional, se lo ha querido sortear, puentear y eludir de manera manifiesta, aun cuando a voz en cuello miembros de este cuerpo sostenían la necesidad de debatir una ley en el Parlamento para discutir temas tan importantes como los que se están analizando en la actualidad…..En realidad, extremar los plazos, no publicar los decretos, eludir la remisión al Congreso, no convocar a sesiones extraordinarias, fueron todas formas de interpretar y desvirtuar el proceso de esta institución del artículo 99 inciso 3. Eso es lo que ocurrió”
Por su parte la diputada Laura Alonso (PRO) afirmaba “Cuando un presidente firma un decreto de necesidad y urgencia –es importante decirlo no sólo está perdiendo poder, a pesar de que cree que lo tiene: está siendo más autoritario. Cuando se firma un DNU hay menos democracia, menos deliberación en esta casa, en este ámbito. Cuando se firma un DNU se sustrae la voz del pueblo representado en esta Cámara y la voz de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires representada en el Senado…….. Para mí y para nuestro bloque es una reforma de fondo, una reforma que va a afectar a este y a los próximos gobiernos y que hará de este sistema un sistema mejor”.
La diputada Mónica Fein (PS) expresó “Casi la unanimidad de la doctrina constitucionalista opina que siendo la asunción de facultades legislativas por el Poder Ejecutivo de carácter excepcional, el transcurso del plazo fijado por la ley no podría producir otro efecto que la derogación automática del decreto. Obviamente, lo mismo debía ocurrir si el mismo era aprobado por una sola Cámara. Sin embargo, cuando finalmente se sancionó la ley 26.122 el oficialismo de turno hizo primar su mayoría en ambas Cámaras y prevaleció la tesis más ajustada a sus intereses”….”Creemos positivo que el proyecto que estamos analizando reconozca expresamente la potestad de este Congreso de declarar la nulidad de los DNU dictados en violación de lo dispuesto en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional, facultad que se había omitido en la ley que hoy se reforma. …….además –presentamos un proyecto en este sentido- que en el caso de receso legislativo se deberá proceder a la convocatoria automática a sesiones extraordinarias. (…) A nuestro juicio, el artículo 24 constituye el núcleo de esta reforma, donde se dispone de manera contundente que para mantener su vigencia los DNU deberán ser aprobados expresamente por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara.”
El diputado Ricardo Alfonsín argumentaba, en la misma sesión: “ En ninguna parte la Constitución dice que tener minoría en alguna de las Cámaras constituya una de las circunstancias de necesidad y urgencia que habilitan que el Ejecutivo se atribuya competencias que no son de él. Si realmente fuera así estaríamos casi anulando al Parlamento, sobre todo con esta ley, con la actual ley vigente. Esto es así porque apelando al veto y teniendo mayoría en alguna de las Cámaras se anularía definitivamente al Parlamento (….) No va a haber país en el mundo, no lo van a encontrar, sobre todo en tiempos de globalización, en el que todos nos enteramos de todo lo que ocurre en tiempo real, que pueda progresar si no respeta estrictamente las instituciones, tanto desde el oficialismo como desde la oposición; y esto lo comprende la sociedad”.
En el ámbito subnacional ocho provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen regulados en sus constituciones la emisión por parte del Poder Ejecutivo de Decretos de Necesidad y Urgencia. En la Ciudad de Buenos Aires, en el artículo 103 se establecen las condiciones por las cuales el Jefe de Gobierno puede emitir decretos de necesidad y urgencia, que son similares a la Constitución Nacional. Pero a diferencia de esta última establece claramente que si los mismos no son enviados a la Legislatura dentro de los diez días corridos, los mismos quedarán nulos. En el art. 91 se establece que la Legislatura “Debe ratificar o rechazar los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo, dentro de los treinta días de su remisión. Si a los veinte días de su envío por el Poder Ejecutivo no tiene despacho de Comisión debe incorporarse al orden del día inmediato siguiente para su tratamiento. Pierden vigencia los decretos no ratificados”. La ley 15/1998 establece en su artículo 6 que: “… a falta de pronunciamiento de la Legislatura importará el rechazo del decreto, el cual perderá vigencia a partir del vencimiento del plazo establecido en el artículo 91 de la Constitución”. En el mismo artículo se estipula que “en caso de receso, la Legislatura se reúne en sesión extraordinaria por convocatoria del Poder Ejecutivo o se auto convoca, en el término de diez días corridos a partir de la recepción del decreto”.
En la provincia de Chubut no se acepta la sanción ficta ya que en el artículo 156 de la Constitución provincial se establece que “….El decreto pierde efectos jurídicos si la Legislatura no lo ratifica con el voto de los dos tercios del total de sus miembros dentro del plazo de treinta días contados a partir de la fecha de su comunicación. El rechazo no puede ser vetado”. El rol del parlamento se ve reforzado en el artículo 135 – Atribuciones del Poder Legislativo- en el inciso 20 donde dice “Rechazar o aprobar los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo”. Además, en el artículo 157 se establece que “si el Cuerpo se encuentra en receso la remisión sirve de convocatoria a sesiones extraordinarias”.
En varios casos se establece en las Constituciones Provinciales que en caso de que el Poder Ejecutivo no envíe a la Legislatura el decreto para su aprobación o rechazo, el decreto perderá su eficacia, tal el caso de Salta, donde también se obliga al Ejecutivo de que en caso de que las Cámaras estén en receso debe convocar a sesiones extraordinarias en simultaneo al envío del mismo a la Legislatura en un plazo de 5 días (art. 145). En términos similares se estableció en la Constitución de San Juan donde en el artículo 157 se instituye que el Ejecutivo debe, bajo sanción de nulidad, elevar la respectiva ley a la Cámara de Diputados para su consideración y si la Cámara se encuentra en receso dicha elevación implica la convocatoria a sesiones.
En el caso de Río Negro, Constitución reformada en 1988, antes que la Nacional, en el artículo 181, se establece que luego de emitido un decreto de necesidad y urgencia, el Gobernador tiene que enviarlo a la Legislatura dentro del plazo de 5 días de dictado bajo apercibimiento de perder eficacia en forma automática.
En estos casos enumerados si el Ejecutivo no envía el decreto a la legislatura en el tiempo establecido por la Constitución pierde eficacia. Pero solamente en la Ciudad de Buenos Aires y Chubut se prohíbe la sanción ficta. Además como se señaló anteriormente en cinco casos de los nueve que tienen contempladas en su Constitución la emisión de DNU por parte del Ejecutivo, se establece que en caso de que el decreto no sea enviado a la Legislatura para su tratamiento en el plazo establecido el mismo pierde eficacia o quedan nulos.
Han pasado seis años de la media sanción y hoy nos encontramos en una situación inversa. Parte de la oposición de entonces es hoy oficialismo y muchos de los que defendían el rol del Parlamento y querían limitar el poder presidencial hoy utilizan la herramienta de los DNU aprovechando el receso parlamentario y la ley 26122 otrora denostada por considerar que en lugar de limitar se fortalece la capacidad legisferante del Poder Ejecutivo al estar implícita la sanción ficta y al no obligarse al Poder Ejecutivo a llamar a sesiones extraordinarias debido a la urgencia y necesidad de los temas que ameritaron la sanción de los DNUs.
Consideramos que sigue vigente la necesidad de la reforma de la ley 26122, en especial en cuanto a la sanción ficta y a la derogación del decreto si no es enviado al Congreso o si no lo trata la comisión Bicameral ni el Pleno de ambas Cámaras.
Está sucediendo lo que lamentablemente es común. Cuando se es oposición se defiende la institucionalidad, la división de poderes, se quiere limitar el hiperpresidencialismo y se proclama la necesidad de fortalecer al Parlamento. Luego cuando se llega al gobierno se sucumbe a la tentación de utilizar herramientas ya existentes e imponer por decreto políticas en lugar de consensuarlas en el Congreso.
El actual oficialismo, luego de haber propugnado una reforma de la ley 26122, al momento de ser oposición, desde su asunción, ha hecho uso frecuente de este tipo de decretos, en especial de los DNU. Entre ellos se podría citar los siguientes: 256/2015 modifica la autoridad encargada de las escuchas telefónicas; 257/2015 modifica la fecha de implementación del Código Procesal Penal; 267/2015 modifica las leyes de medios y telecomunicaciones; En todos estos casos se debería haber enviado el proyecto de ley al Congreso para su tratamiento y si había urgencia se debía haber convocado a sesiones extraordinarias para su tratamiento, en lugar de ello se optó por hacerlo a través de los DNU. Más recientemente, el Poder Ejecutivo dictó los siguientes DNUs que modifican la ley 27198 de presupuestos de 2016: 737/2016, 797/2016 y 975/2016 todas en el período ordinario, modificando artículos de la ley de presupuestos y en el último caso se reasignan partidas presupuestarias que abarcan la mayoría de los ministerios nacionales. El 22 de julio el Poder Ejecutivo emitió el DNU 882/2016 estableciéndose para el año 2016 un cupo fiscal para ser asignados a los beneficios promocionales establecidos en la ley 26190 (fomento de energías renovables) y su modificatoria, ley 27191. En el mismo decreto se modifican artículos de la ley 27191.
El hecho de que actualmente en la ley 26122 no se establece plazos para el tratamiento por el Congreso, ni penalidades de caducidad tanto por la falta de tratamiento como por la omisión en el envío del decreto al Congreso por parte del Ejecutivo esto posibilita un uso discrecional de este instrumento.
En ese sentido las reformas propuestas se orientan a limitar la emisión de los DNU y fortalecer al Congreso de la Nación en los términos establecidos en la Constitución Nacional. Por esta razón se propone la modificación del artículo 5 estableciéndose que la Comisión Bicameral deberá estar presidida por un legislador designado a propuesta del bloque político de oposición con mayor número de miembros. También se establece la no reelección de las autoridades de la Comisión y que los máximos cargos, presidencia y vicepresidencia, deberán recaer sobre legisladores de distinta cámara y bancada.
Se propone aumentar el número de legisladores de la Comisión Bicameral Permanente elevándolo a 15 diputados y 15 senadores (artículo 3), con el objetivo de que estén representados todos los bloques que integran las Cámaras. Para garantizar que esa representación sea efectiva se establece que también sean designados los suplentes por cada titular que deberán estar presentes en caso de ausencia transitoria o permanente del mismo.
También se propone la modificación del artículo 8 estableciéndose que el dictamen de la Comisión Bicameral deberá contar con la firma de una mayoría especial de dos tercios de sus miembros.
Además, se propone reformar los artículos 18, 21, 23 y 24 estableciéndose que en caso de que el Jefe de Gabinete de Ministros no remita a la Comisión Bicameral los decretos que reglamenta esta ley en el plazo establecido en la Constitución, una vez vencido este, perderán vigencia tales decretos con efectos retroactivos al día de su dictado sin perjuicio de la validez de los derechos constitucionales adquiridos por terceros de buena fe y a título oneroso. El Jefe de Gabinete deberá publicar la pérdida de vigencia en el Boletín Oficial. (Artículo 18). Asimismo, elevado el dictamen al plenario por parte de la Comisión Bicameral, las Cámaras deberán darle expreso tratamiento dentro un plazo de 30 días. Vencido el plazo y si el decreto no tuviera aprobación expresa por ambas Cámaras perderá toda vigencia, debiendo el Jefe de Gabinete publicar la pérdida de vigencia en el Boletín Oficial. El plazo es común para ambas Cámaras y no podrá prorrogarse por ninguna causa. En caso de receso parlamentario, la elevación del dictamen por parte de la Comisión Bicameral o el vencimiento del plazo para expedirse, importarán la convocatoria a sesiones extraordinarias. (Artículo 21).
En el artículo 23 se introduce una modificación que también fortalece al Poder Legislativo, al establecerse la posibilidad de modificación de los DNUs y los decretos de delegación legislativa y para ser aprobados con o sin modificación se deberá contar con la mayoría requerida para la sanción de leyes, pero la que no podrá ser inferior a la mayoría absoluta de cada Cámara. En el caso de los decretos por promulgación parcial de leyes para ser aprobados requerirá dos tercios de cada Cámara.
Por su parte, en el artículo 24 se establece que la falta de aprobación del decreto en forma expresa por ambas Cámaras, dentro del plazo establecido por el artículo 21 -30 días-, implica su pérdida de vigencia y como en los casos anteriores el Jefe de Gabinete deberá comunicar su pérdida de vigencia en el Boletín Oficial.
Como se ha señalado anteriormente, el objetivo del presente proyecto es lograr, mediante la modificación de la ley 26122, fortalecer al Congreso y limitar el avance legisferante del Ejecutivo.
Es fundamental lograr un consenso en ambas Cámaras, en línea con lo logrado en la Cámara de Diputados en el 2010. Ese consenso debe basarse en una mirada de largo plazo más allá de mayorías circunstanciales y si se está ejerciendo el gobierno o se es oposición.
Nuestra democracia se va a consolidar si la dirigencia política tiene miradas estratégicas y no intenta, como hasta ahora, establecer mecanismos institucionales que les son útiles cuando se ejerce el gobierno luego de ser críticos cuando se ejercía la oposición y a la inversa, en otros casos.
Por lo expuesto, solicito a mis pares, el acompañamiento a este proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| TROIANO, GABRIELA ALEJANDRA | BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| BINNER, HERMES JUAN | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| DURE, LUCILA BEATRIZ | FORMOSA | PARTIDO SOCIALISTA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |