PROYECTO DE TP
Expediente 5957-D-2016
Sumario: ORGANIZACION Y COMPETENCIA DE LA JUSTICIA FEDERAL Y NACIONAL PENAL. LEY 27146. MODIFICACIONES, SOBRE IMPLEMENTACION DEL SISTEMA ACUSATORIO.
Fecha: 06/09/2016
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 121
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º: Sustitúyase el artículo 7° a la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 7° — Motivación. Los jueces tienen la obligación de motivar sus decisiones para permitir controlar las razones que las fundan y la correcta aplicación de la ley. Los fundamentos no pueden ser reemplazados por la simple relación de documentos, afirmaciones dogmáticas, ficciones legales, expresiones rituales o apelaciones morales.
Las sentencias definitivas deben fundarse por escrito con un lenguaje claro y sencillo, sin perjuicio de su explicación oral en las audiencias. Las demás decisiones podrán fundarse oralmente, dejando suficiente registro de ellas.
En el juicio por jurados, las instrucciones del juez profesional al jurado y el registro íntegro del juicio en audio y/o video constituyen plena y suficiente motivación del veredicto.
Artículo 2º: Sustitúyase el artículo 15 a la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 15. — Distritos federales. A los efectos de la organización de los órganos jurisdiccionales, el territorio nacional se dividirá en los siguientes Distritos Federales:
a) Paraná (provincia de Entre Ríos): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de Paraná.
b) Rosario (provincia de Santa Fe): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de Rosario.
c) Posadas (provincia de Misiones): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de Posadas.
d) Resistencia (provincia del Chaco): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de Resistencia.
e) Tucumán (provincia de Tucumán): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de Tucumán.
f) Córdoba (provincia de Córdoba): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de Córdoba.
g) Mendoza (provincia de Mendoza): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de Mendoza.
h) General Roca (provincia de Río Negro): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de General Roca.
i) Comodoro Rivadavia (provincia del Chubut): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de Comodoro Rivadavia.
j) Bahía Blanca (provincia de Buenos Aires): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de Bahía Blanca.
k) San Martín (provincia de Buenos Aires): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de San Martín.
l) La Plata (provincia de Buenos Aires): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de La Plata.
m) Mar del Plata (provincia de Buenos Aires): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de Mar del Plata.
n) Corrientes (provincia de Corrientes): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de Corrientes.
o) Salta (provincia de Salta): comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones de Salta.
p) Ciudad Autónoma de Buenos Aires: comprende la sección correspondiente a la competencia del Colegio de Jueces de Apelaciones en lo Penal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Artículo 3º: Sustitúyase el artículo 16 a la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 16 . Órganos. Constituyen órganos del Poder Judicial en lo Penal Federal los siguientes:
a) Corte Suprema de Justicia de la Nación;
b) Colegio de Jueces de Casación en lo Penal Federal;
c) Colegios de Jueces de Apelaciones de Distrito en lo Penal Federal;
d) Colegio de Jueces de Apelaciones en lo Penal Económico Federal;
e) Colegios de Jueces de Juicio de Distrito en lo Penal Federal;
f) Colegios de Jueces de Juicio en lo Penal Económico Federal;
g) Colegios de Jueces de Garantías y Ejecución de Distrito en lo Penal Federal;
h) Colegios de Jueces de Garantías y Ejecución en lo Penal Económico Federal.
Artículo 4º: Sustitúyase el artículo 18 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 18.-Colegio de Jueces de Casación en lo Penal Federal. El Colegio tendrá competencia en todo el país. Será competente para conocer y decidir la revisión de las decisiones judiciales adoptadas por los Jueces de Juicio en lo Penal Federal de cada distrito y los Jueces de Juicio en lo Penal Económico Federal, de acuerdo con las funciones previstas en el artículo 53 del Código Procesal Penal de la Nación. Podrá revisar las decisiones de los Jueces de Apelaciones en lo Penal Federal únicamente en aquellos casos en los que exista una relación directa e inmediata con una cuestión federal suficiente y su intervención fuera necesaria como tribunal superior de la causa.
En los casos de impugnaciones de sentencias dictadas en juicio oral, el Colegio actuará de manera pluripersonal con intervención de tres magistrados.
En los conflictos de competencia y en la revisión de las excusaciones y recusaciones, el Colegio actuará de forma unipersonal.
Cuando la actuación por vía recursiva corresponda a las decisiones tomadas en primera instancia referidas a la investigación penal preparatoria o la ejecución de la pena interviniendo como tribunal superior de la causa, la Oficina Judicial integrará el cuerpo de decisión del Colegio con tres magistrados.
Artículo 5º: Sustitúyase el artículo 19 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 19.- Colegios de Jueces de Apelaciones de Distrito en lo Penal Federal. El Colegio conocerá en los supuestos previstos en los incisos a), b), c) y d) del artículo 53 del Código Procesal Penal de la Nación, respecto de las decisiones adoptadas por los Jueces de Garantías en lo Penal Federal de ese Distrito. Intervendrá también como órgano revisor de las decisiones adoptadas por los Jueces de Garantías en su función de control de ejecución.
En todos los casos la Oficina Judicial deberá integrar el cuerpo de decisión del Colegio para intervenir de manera unipersonal.
Artículo 6º: Sustitúyase el artículo 20 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 20. — Colegio de Jueces de Apelaciones en lo Penal Económico Federal. En el distrito Judicial Federal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires funcionará el Colegio de Apelaciones en lo Penal Económico Federal, que conocerá en los supuestos previstos en los incisos a), b), c) y d) del artículo 53 del Código Procesal Penal de la Nación, respecto de las decisiones dictadas por los Jueces de Garantías en lo Penal Económico Federal.
Intervendrá también como órgano revisor de las decisiones adoptadas por los Jueces de Garantías en lo Penal Económico Federal respecto de su función de ejecución.
En todos los casos la Oficina Judicial deberá integrar el cuerpo de decisión del Colegio para intervenir de manera unipersonal.
Artículo 7º: Sustitúyase el artículo 21 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 21. — Colegios de Jueces de Juicio de Distrito en lo Penal Federal. El colegio de cada distrito cumplirá funciones de juicio, conforme lo previsto en el artículo 54 del Código Procesal Penal de la Nación.
En todos los casos la Oficina Judicial deberá integrar el cuerpo de decisión del Colegio para actuar de manera unipersonal o pluripersonal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54, última parte, del mencionado cuerpo legal.
Artículo 8º: Sustitúyase el artículo 22 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 22. — Colegio de Jueces de Juicio en lo Penal Económico Federal. En el distrito Judicial Federal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires funcionará un Colegio de Jueces de Juicio en lo Penal Económico Federal, que cumplirá funciones de juicio, conforme lo previsto en el artículo 54 del Código Procesal Penal de la Nación.
En todos los casos la Oficina Judicial deberá integrar el cuerpo de decisión del Colegio para actuar de manera unipersonal o pluripersonal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54, última parte, del mencionado cuerpo legal.
Artículo 9º: Sustitúyase el artículo 23 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 23. — Colegios de Jueces de Garantías y Ejecución Penal de Distrito en lo Penal Federal. Los Jueces de Garantías que integran el Colegio de cada distrito cumplirán las funciones de garantías y ejecución previstas en los artículos 55 y 56 del Código Procesal Penal de la Nación.
Artículo 10º: Sustitúyase el artículo 24 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 24. — Colegios de Jueces de Garantías y Ejecución en lo Penal Económico Federal. En el distrito Judicial Federal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires funcionará el Colegio de Jueces de Garantías y Ejecución en lo Penal Económico Federal, que cumplirá las funciones de garantías y ejecución previstas en los artículos 55 y 56 del Código Procesal Penal de la Nación.
Artículo 11º: Sustitúyase el artículo 36 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 36.- Colegio de Jueces. El Colegio de Jueces constituye, a los efectos de esta ley, un agrupamiento de jueces profesionales con una misma competencia material y territorial, que funciona mediante integraciones que podrán rotar para cada caso o grupo de casos, según los criterios de eficiencia, transparencia y equilibrio de la carga laboral que determine el Director de la Oficina Judicial respectiva. Este último debe implementar un sistema de asignación de casos aleatorio y público que salvaguarde la garantía del juez natural.
La horizontalidad es el principio fundamental en la organización de los colegios de jueces. Por efecto del principio de horizontalidad, ningún juez será considerado como inferior o superior a otro.
Artículo 12º: Sustitúyase el artículo 37 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 37.- Presidente y vicepresidente del Colegio. Funciones.
Cada Colegio elegirá anualmente un presidente y un vicepresidente. Tendrán por función:
a) llevar a cabo la representación protocolar del Colegio;
b) coordinar las actividades institucionales del Colegio;
c) coordinar el funcionamiento administrativo del Colegio con el Director de la Oficina Judicial;
El presidente deberá cumplir en forma simultánea sus funciones judiciales, sin perjuicio del tiempo que le insuma el ejercicio de la presidencia.
Artículo 13º: Sustitúyase el artículo 38 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 38.- Personal disponible para los jueces. Los Colegios de Jueces serán asistidos para el desarrollo cotidiano de sus funciones por el personal de la Oficina Judicial respectiva.
Artículo 14º: Sustitúyase el artículo 41 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 41.- Funciones en la gestión de las audiencias. La Oficina Judicial asistirá a los jueces mediante el cumplimiento de las funciones propias y exclusivas previstas en el artículo 57 y concordantes del Código Procesal Penal de la Nación. Tendrá por funciones:
a) Planificar, organizar, dirigir y controlar las actividades de su oficina;
b) distribuir de modo razonable, objetivo y equitativo el trabajo de los jueces;
c) asistir a los jueces en las tareas administrativas;
d) brindar información a las personas que legítimamente lo requieran;
e) apoyar materialmente a los jueces y a las partes durante el desarrollo de las audiencias;
e) fijar el día y hora de las audiencias establecidas por el Código Procesal Penal de la Nación;
f) administrar la agenda del tribunal;
g) recibir y registrar los requerimientos de audiencias;
h) custodiar, iniciar o mantener la cadena de custodia sobre los elementos probatorios que se presenten en la oficina;
i) convocar a los sujetos procesales;
j) realizar las comunicaciones necesarias, tanto internas como externas;
k) confeccionar una carpeta judicial, para cada caso, a los efectos de registrar las decisiones jurisdiccionales que se dicten, bajo criterios de desformalización;
l) actualizar los registros de abogados litigantes, fiscales y defensores públicos de la circunscripción territorial para facilitar la comunicación;
m) registrar audiencias, resoluciones y sentencias, y proceder a su resguardo;
n) recibir la documentación que las partes acompañen y remitir, si correspondiera, copias a las demás;
o) organizar todas las cuestiones relativas al juicio por jurados, de conformidad con las disposiciones que fije la ley especial que se dicte a tal efecto;
p) llevar adelante las estadísticas sobre el funcionamiento de la oficina y el colegio de jueces respectivo;
q) registrar e informar las inasistencias o demoras de los jueces y todo aquél que tenga el deber de comparecer a las audiencias y las quejas por retardo de justicia;
r) designar un mediador habilitado en las causas de acción privada;
s) comprobar el cumplimiento de los acuerdos conciliatorios;
t) practicar la liquidación de gastos del proceso y tasas judiciales;
u) mantener la coordinación y comunicación con las distintas dependencias del Estado que intervienen regularmente en el proceso penal.
v) dirigir el funcionamiento del equipo interdisciplinario de medidas de coerción, alternativas y sustitutivas para Adolescentes.
w)reglamentar y dirigir el funcionamiento del área de recopilación y sistematización de la información relevante para la decisión de medidas cautelares y salidas alternativas; de seguimiento y evaluación del cumplimiento de medidas cautelares alternativas a la prisión preventiva, de reglas de conducta impuestas a través de la suspensión del proceso a prueba o sentencia de ejecución condicional y de toda aquella medida vinculada al cumplimiento de salidas alternativas que se dispongan durante el desarrollo del proceso.
x) confeccionar un informe anual relativo a la gestión, resultados de la actividad jurisdiccional, administrativa y recursos con los que se cuenta, que será elevado al Consejo de la Magistratura de la Nación.
Artículo 15º: Sustitúyase el artículo 42 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 42.- Asignación de casos y fijación de audiencias. La asignación de casos será por sorteo y se evitará la fijación de cuadros de turnos, sin perjuicio de la previsión de guardias pasivas para situaciones de urgencia donde se requiera la presencia o intervención de un juez.
La fijación de las audiencias es facultad exclusiva del titular de cada oficina judicial.
Artículo 16º: Sustitúyase el artículo 44 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 44.- Dirección. Cada Oficina Judicial estará a cargo de un Director, con rango equivalente a Juez de Primera Instancia, que deberá contar con título universitario de grado, conocimientos específicos en el área de gestión y administración de recursos judiciales. El cargo debe ser cubierto por concurso de oposición y antecedentes, y demás requerimientos que establezca la reglamentación de la presente ley.
Artículo 17º: Sustitúyase el artículo 45 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 45.- Organización. Las Oficinas Judiciales estarán conformadas por los funcionarios y empleados necesarios para cumplir con sus funciones, quienes sólo recibirán órdenes y directivas de los Directores y sus dependientes conforme el orden jerárquico respectivo.
Las Oficinas Judiciales se organizarán en base a las siguientes coordinaciones funcionales:
a) una de Administración y Logística;
b) una de Atención al Público;
c) una de Gestión de casos;
d) una de Ejecución de la pena para las jurisdicciones federales.
Sin perjuicio de ello, el Director de la Oficina Judicial podrá establecer otras áreas de trabajo con el objeto de garantizar la adecuada administración del servicio de justicia de cada órgano judicial
El diseño de cada oficina debe ser flexible y adecuado a las necesidades de cada circunscripción y del sistema administrativo del Poder Judicial en su conjunto. Su estructura deberá ser aprobada por el Consejo de la Magistratura.
Artículo 18º: Sustitúyase el artículo 46 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 46.- Ubicación y dependencia funcional. Cada distrito de la Justicia Federal y Nacional contará con las Oficinas Judiciales necesarias para garantizar el servicio de justicia, conforme se establezca en las normas de implementación.
Si la disposición territorial de los tribunales lo requiriera, se dispondrán subsedes de estas Oficinas Judiciales para garantizar su actuación en el territorio de esa jurisdicción. Las Oficinas Judiciales responderán directamente al pleno del Consejo de la Magistratura de la Nación pero rendirán cuentas sólo a través de su Presidente.
El Director de la Oficina Judicial deberá coordinar el funcionamiento administrativo con el Presidente y Vicepresidente del Colegio ante el cual intervengan.
Artículo 19º: Sustitúyase el artículo 47 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 47.- Coordinación institucional. La Presidencia del Consejo de la Magistratura tendrá a su cargo la coordinación institucional de todas las Oficinas Judiciales de la Justicia Federal y Nacional, respectivamente. Constituyen actividades de coordinación:
a) elaborar el reglamento operativo y los protocolos de actuación;
b) supervisar el funcionamiento operativo de las Oficinas Judiciales;
c) generar reuniones periódicas entre los encargados de las Oficinas Judiciales o áreas que intervengan ante cada órgano, para fomentar el intercambio de experiencias;
d) realizar informes anuales sobre los servicios que brindan las Oficinas Judiciales;
e) establecer procesos de monitoreo con el objeto de evitar la frustración de las audiencias programadas;
f) elevar propuestas para mejorar las prestaciones de las Oficinas Judiciales;
g) poner en conocimiento de los Presidentes y Vicepresidentes de los Colegios los conflictos de gestión administrativa que se generen en los tribunales;
h) gestionar convenios con organismos públicos estatales y no estatales a fin de coordinar acciones comunes;
i) elaborar el presupuesto anual de las Oficinas Judiciales;
j) elaborar planes de capacitación del personal de conformidad con la propuesta que realicen los Directores de cada Oficina Judicial;
k) generar canales de diálogos con todos los usuarios del servicio de justicia;
l) diseñar y coordinar estrategias de comunicación.
Artículo 20º: Sustitúyase el artículo 48 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 48. — Facultades de superintendencia. El Consejo de la Magistratura ejercerá la función de superintendencia sobre aquellos órganos judiciales que surjan de las normas legales y reglamentarias, sin afectar las atribuciones previstas para la Oficina Judicial.
Artículo 21º: Sustitúyase el artículo 49 de la ley 27146 por el siguiente:
ARTÍCULO 49. — Sustitución. Sustitúyanse los artículos 5°, 11, 19, 31, 32 y 49 del decreto-ley 1285/58, ratificado por la ley 14.467, y sus modificaciones por los siguientes:
Artículo 5º: Para ser Juez de los Colegios de jueces de Casación en lo Penal Federal, de la Cámara Nacional de Casación Penal, de los colegios federales y cámaras nacionales de apelaciones y de los colegios federales de jueces de juicio y tribunales nacionales de juicio se requiere: ser ciudadano argentino, abogado con título que tenga validez nacional, con seis (6) años de ejercicio de la profesión o función judicial que requiera el título indicado y treinta (30) años de edad.
Artículo 11: Los jueces de primera instancia, los jueces con función de juicio, los jueces con función de garantías, los jueces con función de revisión, los jueces de la Cámara Nacional de Casación Penal, de las cámaras nacionales de apelaciones y de tribunales de juicio nacionales, concurrirán a sus despachos todos los días hábiles, durante las horas en que funcione el Tribunal.
Los Jueces de la Corte Suprema lo harán en los días y horas que fijen para los acuerdos y audiencias.
Artículo 19: Las sanciones disciplinarias aplicadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por los Colegios de jueces de casación en lo Penal federal, por la Cámara Nacional de Casación en lo Penal, por los colegios de federales de apelaciones y cámaras nacionales de apelaciones y por los colegios de jueces de juicio y tribunales de juicio sólo serán susceptibles de recursos de reconsideración.
Las sanciones aplicadas por los demás jueces nacionales serán apelables ante las cámaras de apelaciones respectivas.
Los recursos deberán deducirse en el término de tres (3) días.
Artículo 31: La Cámara Nacional de Casación Penal, los tribunales nacionales de juicio y la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal, se integrarán por sorteo entre los demás miembros de aquéllas; luego del mismo modo, con los jueces de la otra Cámara en el orden precedentemente establecido y, por último también por sorteo, con los jueces de primera instancia que dependan de la Cámara que debe integrarse.
El sistema de integración antes establecido se aplicará para las cámaras nacionales de apelaciones en lo civil y comercial federal, en lo contencioso administrativo federal y federal de la seguridad social de la Capital Federal.
También regirá este sistema para las cámaras nacionales de apelaciones en lo civil, en lo comercial y del trabajo de la Capital Federal.
Los colegios de jueces con funciones de juicio, revisión, o garantías se integrarán de acuerdo a la ley específica.
En caso de recusación, excusación, licencia, vacancia u otro impedimento de los jueces de la Cámara Nacional Electoral, ésta se integrará por sorteo entre los miembros del Colegio de jueces de apelaciones en lo Penal Federal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. No serán aplicables las disposiciones del decreto 5046 del 14 de marzo de 1951 y sus modificaciones a los magistrados que, por las causales indicadas, integren la Cámara Nacional Electoral.
Artículo 49: Los tribunales federales con asiento en las provincias estarán integrados por:
1) Los Colegios de Jueces de Apelaciones.
2) Los Colegios de Jueces de Juicio de Distrito.
3) Los Colegios de Jueces de Garantías y Ejecución.
Artículo 22º: Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Hace ya más de un año y medio que esta Cámara sancionó el nuevo Código Procesal Penal de la Nación que modifica el vetusto sistema inquisitivo por un sistema acusatorio, acorde al mandato constitucional. Tiempo después, esta misma Cámara convirtió en ley los proyectos complementarios para la puesta en vigencia del Código. A un año de ello, aún el nuevo CPPN no ha sido implementado.
Sabemos bien que el devenir de los procesos de reforma de nuestro país y del resto de América Latina da cuenta de que el mejor código procesal penal no tendrá resultados favorables, si no se produce una transformación radical de las normas que organizan el poder judicial y los ministerios públicos. Hace más de dos décadas, Julio Maier señalaba que no era posible poner en vigencia un Código Procesal Penal sin una nueva ley de organización. Algunos juristas, inclusive, han sostenido que la gran revolución debía darse con las leyes orgánicas.
Sin embargo, las propuestas debatidas el año pasado y convertidas en ley, presentan enormes deficiencias de cara a garantizar una adecuada implementación del nuevo sistema acusatorio. Éste no es un tema menor. Alberto Binder concluye, en base a un análisis de dos décadas de política judicial en democracia, que “(a) sí como es evidente que existe una fuerte tendencia proclive a la transformación y fortalecimiento del Poder Judicial existe otra, también evidente y fuerte, que busca perpetuar las formas de sometimiento, manipulación y debilidad de ese mismo Poder. Estas dos tendencia se manifiestan en múltiples ámbitos (...) y ello dificulta el debate de ideas, la confrontación de intereses y el establecimiento de alianzas y programas de cambio reales y no retóricos”.
Sin embargo, la ley 27.146 de organización de la justicia federal plantea numerosos inconvenientes que atentan contra la propia eficacia de la reforma. El problema de la organización del sistema de justicia penal es de gran magnitud en razón de que los modelos dominantes son, junto con las estructuras judiciales, las principales vías de conservación del patrón cultural inquisitivo. Éste constituye el factor principal de resistencia al cambio, como así también la inadecuación respecto de los sistemas republicanos y democráticos . De allí entonces que resulte de vital importancia hacer una revisión crítica de la norma en pos de contribuir a garantizar una adecuada y eficaz implementación del nuevo código procesal penal.
Tal como sostiene el Ministro de la Corte de la Provincia de Santa Fe, el Dr. Daniel Erbetta, hablamos de un “modelo de poder judicial conceptualizado en el siglo XIX, estructurado a través de una burocracia jerárquica que ha formateado una matriz cerrada y relativamente conservadora que se proyecta en ciertas tradiciones, prácticas y rutinas añejas, en problemas de accesibilidad, publicidad y transparencia de los actos que el poder produce.” El sistema inquisitivo que aún tenemos, está regido por un procedimiento escrito, una generalizada delegación funcional, “una falta de transparencia y una lógica judicial exageradamente formalista y burocratizada que coloca al expediente —ese objeto del deseo inquisitivo y fuente del culto al trámite— como actor central de un procedimiento que muchas veces duraba largos años en un contexto bastante dominado por el llamado ‘síndrome de alienación temporal’.”
En ese esquema, los Juzgados, Cámaras y Tribunales Orales poseen una planta de empleados propia con cargos de funcionarios y empleados que son asignados exclusivamente para esos órganos jurisdiccionales. La causa ingresa a un determinado “Juzgado”, “Sala de Cámara” o “Tribunal”, y de allí en más comienzan los empleados y funcionarios a tramitar lo que corresponda (colectar prueba, disponer actos preliminares del juicio o la tramitación de los recursos) y los jueces se expiden en autos, decretos o resolución, siempre dentro de un expediente. En este sentido, la organización judicial responde a la lógica del expediente: órganos estancos, pétreos y poco flexibles.
Lamentablemente, la discusión hace un año atrás no permitió avanzar seriamente en este punto, sobre todo en relación con la ley de organización de la justicia penal. El escenario político electoral supeditó el debate a negociaciones que impactaron negativamente en el esquema propuesto, a punto tal que inclusive contradijeron lo que el propio Código Procesal Penal estipulaba. El nuevo escenario político en el que nos encontramos, permite revisar estas definiciones con el objetivo de dotar de institucionalidad a uno de los actores centrales del sistema de administración de justicia.
El nuevo Código tiene como objetivos la oralidad, la celeridad, la desformalización, la publicidad y la transparencia en las decisiones judiciales. Adscribimos a la búsqueda por obtener una mayor claridad y precisión en los roles de los diversos órganos que intervienen en el proceso penal, acentuando, desde ya, el principio acusatorio, a través de la atribución de la investigación al Ministerio Publico Fiscal, y simplificando el proceso. Del mismo modo, entendemos necesario preservar y fortalecer el poder de los jueces, reservando su intervención a lo estrictamente jurisdiccional, afianzando la vigencia del principio de imparcialidad mediante el retiro de aquellas funciones que pueden condicionar su pronunciamiento. Desde este lugar, resulta fundamental la valorización del juicio como instancia institucional para la vigencia de la ley y para la resolución de los conflictos penales.
El juicio oral, amén de ser un mandato constitucional, reviste especial importancia en el sistema republicano. Pierre Rosanvallon señala al respecto que "La especificidad de la decisión judicial es cerrar una disputa, determinar una responsabilidad, sancionar una acción (...) marca un punto final. El efecto de un juicio es así el de terminar con la incertidumbre (...) Frente a la decisión del número y al principio político de una autofundación, el juicio manifiesta la existencia de otra modalidad de la acción de los hombres y las mujeres por formar un mundo común”. De allí entonces que juzgar "es ante todo una puesta a prueba de la validez normativa de una comunidad y un trabajo reflexivo de elaboración de sus lazos constituyentes.”
El establecimiento del sistema de audiencias públicas desde la etapa preliminar hasta la ejecución de la pena, como modo principal de gestión de las decisiones de los jueces, tiene por objeto dar por tierra con el funcionamiento escrito, lento y poco trasparente que impera en el sistema de justicia penal federal. De esta forma, mediante el nuevo CPPN, se busca garantizar la presencia efectiva del juez, fiscal y defensor, que no podrán delegar la tarea en sus empleados –como ocurre hoy en muchos casos, por tener un sistema escrito. En definitiva se trata, justamente, de encontrar mecanismos en pos de optimizar y racionalizar el empleo de los bienes, recursos e instrumentos de órganos e instituciones vinculados con la investigación y juzgamiento de delitos.
Sin embargo, el sistema establecido en la ley 27146, lejos de cristalizar los cambios impulsados por el nuevo CPPN, pone en jaque su misma posibilidad, estipulando una suerte de empate de difícil resolución, entre las viejas estructuras aún imperantes y las nuevas creadas por el propio Código Procesal. Éste es un punto curioso, porque el propio Código avanzó aún más sobre definiciones que las recogidas por la ley.
El diseño de la estructura de los tribunales sugerido en la ley 27146 está basado en una contradicción central que afecta la columna vertebral de la ley orgánica y del futuro funcionamiento global del sistema judicial que se pretende reformar. Por un lado, la ley define en su Título II, capítulo 1, la estructura de los distintos órganos judiciales, agrupando a los jueces en Cámaras de Casación o de Apelaciones, Tribunales de Juicio y Juzgados de Garantías. Es decir, bajo un formato similar en esencia al que rige en la actualidad. La ley mantiene una matriz de agrupamiento rígido y obsoleto de los jueces como el que funciona con serios problemas en la actualidad.
Sin embargo, en el Capítulo 3 se incorpora a la par la figura del “Colegio de jueces” que es un modo de agrupamiento que se rige -conforme lo señala además la propia ley- sobre la base de los principios de flexibilidad y rotación de jueces, de acuerdo con la reglamentación que fije el pleno de cada Colegio. Esta figura es compatible con la lógica utilizada en el código de procedimientos en la cual ya no se habla de tribunales ni de juzgados, sino de jueces “en función de juicio”, “en función de revisión” o “en función de garantías”. Es decir, una lógica flexible y no rígida acorde a la modalidad que permiten los “Colegios” con el propósito de aprovechar economías de escala, lograr una mayor productividad y más eficacia en el uso del tiempo de los jueces. “Se establezcan Colegios en cada una de las instancias. Así, los jueces de garantías forman un Colegio integrado para esa actividad e intervienen indistintamente a medida que se presentan casos para resolver en audiencias. Los jueces de juicio oral y los de revisión, también se agruparán de esa misma manera y conformarán “el Tribunal” o “la Sala” para ese caso en concreto.”
Como se puede advertir con facilidad, se trata de dos tipos de estructuras organizacionales totalmente diferentes e incompatibles. Las Cámaras y Juzgados son por definición estructuras rígidas y las estructuras de Colegios son por definición estructuras de tipo flexibles para permitir una rotación dinámica de jueces, que es lo que impiden en esencia las estructuras anteriores. Proponer en la misma ley la vigencia en forma simultánea de dos esquemas de esta naturaleza es plantear un oxímoron institucional que en realidad socava desde el inicio la posibilidad concreta de una organización moderna de los tribunales tradicionales.
La propia ley debería determinar la conformación de “Colegios de Jueces” como estructura permanente del sistema (“Colegio de Jueces de Casación”, “Colegio de Jueces de Apelaciones”, “Colegios de Jueces de Juicio”, “Colegio de Jueces de Garantía”), eliminando toda referencia a las viejas estructuras de Cámaras, Tribunales y Juzgados que simplemente dan espacio para la confusión y posibilidad de serios problemas en la futura implementación. Se daría paso así a una organización más horizontal y eficiente.
Es por este motivo que hemos modificado el artículo 36, definiendo con exactitud allí los colegios de jueces, entendiendo como tales al agrupamiento de jueces profesionales con una misma competencia material y territorial, que funciona mediante integraciones que podrán rotar para cada caso o grupo de casos, según criterio de eficiencia, transparencia y equilibrio de la carga laboral. El artículo hoy vigente, deja sujeta su conformación a las Cámaras de Casación. Resulta bastante inverosímil creer, en función del propio funcionamiento de las instituciones del sistema de justicia, que estructuras propias del sistema inquisitivo avanzarán en la configuración de esquemas como éstos que modifican de plano las relaciones y distribuciones de poder de las instituciones.
Los colegios de jueces son centrales del nuevo esquema institucional. Los colegios de jueces permiten romper con la idea de jueces adueñados de “su juzgado”, de “su tribunal” o de “su sala”. Es decir, se quiebra la estructura feudal que favorece la delegación de funciones. Los colegios, en sintonía con las oficinas judiciales, son las piezas angulares de la reforma institucional del sistema.
Bajo la misma concepción modificamos el artículo 37, eliminando el punto que refería al informe de las autoridades del Colegio para Casación. No debe haber nada jerárquico entre Jueces y Directores de Oficina. La lógica debiera ser siempre la coordinación: los jueces no dirigen ni supervisan el trabajo de los Directores.
Basados en el esquema del colegio de jueces, hemos introducido las modificaciones necesarias a los artículos 15, Órganos judiciales de distritos federales; 16, Órganos del Poder Judicial; 18, Colegio de jueces de casación; artículo 19, Colegio de Apelaciones; y los artículos 20, 21, 22, 23, 24 y 26.
La organización de la justicia penal a través de colegios de jueces permite resolver uno de los temas recurrentes y problemáticos de la historia del poder judicial: el sistema de subrogancias. Hemos asistido a un sin fin de respuestas posibles: a) designar secretarios como jueces; b) que un juez subrogue uno o varios Juzgados o Tribunales al mismo tiempo; c) que un juez pase a cumplir tareas ante un órgano jurisdiccional de mayor jerarquía y deje vacante el juzgado para el cual concursó, etc.
Numerosos estudios de distintas organizaciones de la sociedad civil han dado cuenta de esta situación. El informe de la Asociación por los Derechos Civiles del año 2012 señala que “de acuerdo a los datos obtenidos, actualmente el 18,17% de los jueces son subrogantes, es decir que uno de cada cinco magistrados ha sido designado por un sistema distinto al establecido por la Constitución Nacional para el acceso a la magistratura. La elevada proporción de jueces provisorios impacta, por sus deficiencias, en la garantía de independencia judicial.”
Es justamente el sistema de organización judicial actual basado en compartimentos estancos y poco flexibles, el que conlleva el problema de las subrogancias, El colegio de jueces concluye con las deficiencias propias de la organización de la judicatura actual, en tanto que “las causas que ingresan a “un Juzgado” no son asignadas a un juez determinado, sino a la estructura administrativa, razón por la cual lo que se debe solucionar es que “algún juez” o “alguien que cumpla temporalmente la función de juez” ocupe ese lugar vacante para tramitar las causas que allí ingresan”.
Con el colegio de jueces deja de existir el concepto de subrogancia, en tanto que los jueces se encuentran agrupados bajo la gestión administrativa de una oficina judicial. “El concepto de subrogancia no ingresa en este modelo porque el Colegio de jueces entiende a la actividad jurisdiccional como un cuerpo unificado que se encuentra a disposición de los casos que allí ingresan. Entonces, se advierte con claridad la flexibilidad que presenta el modelo de pool de jueces.” Éste es el sentido que adquiere la modificación introducida en el artículo 49 de la ley 27.146 que modifica el decreto ley 1285/58; los colegios de jueces, tal como se indica, concluyen con el sistema de subrogancias.
El modelo procesal establecido por el constituyente responde a un sistema adversarial cuya lógica es totalmente diferente del actual. De ahí que necesariamente el modelo de organización debe cambiar, no sólo para buscar una estructura más democrática y acorde con los principios de un Estado de derecho, sino también porque la lógica que se plantea en un sistema adversarial exige una nueva forma de trabajar. En esta dirección, se deben separar las funciones jurisdiccionales de las administrativas.
Esta separación determina que los jueces ya no tengan a su cargo toda la estructura administrativa y que se concentren exclusivamente en resolver los planteos que se les presenten. Es así que este cambio debe traer aparejada una nueva forma de organización y el colegio de jueces es una estructura que responde adecuadamente a la nueva modalidad de trabajo.
Si bien la ley plantea la necesidad de una separación estricta de funciones jurisdiccionales y administrativas, las Oficinas Judiciales únicamente están previstas en el nuevo sistema para dar apoyo a los Colegios de Jueces. Las Cámaras de Casación, las Cámaras de Apelaciones, los Tribunales de Federales y Nacionales de Juicio y los Juzgados de Garantías no prevén el apoyo de la Oficina Judicial. Es decir, la estructura vieja se mantiene: cada Cámara, Tribunal o Juzgado con su propio grupo de empleados y funcionarios. Cabe destacar que este sistema tradicional es incompatible con las necesidades de coordinación interinstitucional que plantea el nuevo código para la realización masiva de audiencias orales y públicas. En función de ello se modifica el artículo 38 de la ley 27.146 referida al personal disponible para los jueces. Es inconcebible un esquema donde los jueces tengan a disposición un “equipo de trabajo”, cuando su tarea, a ciencia cierta, es meramente jurisdiccional, y su lugar de trabajo, por excelencia, es la sala de audiencias. Nuevamente no se respeta la estricta separación que debe existir entre lo administrativo y lo jurisdiccional. La idea de un equipo de trabajo asignado a los jueces va de la mano con las posibilidades de delegación estrictamente prohibidas por el Código Procesal y la propia ley orgánica. De otra forma, no se entiende la necesidad de un equipo de personas para un tipo de trabajo (el jurisdiccional) que no se realiza en equipo con otras personas, más allá de las instancias de deliberación para tomar ciertas decisiones. La incorporación de la figura del “secretario” –figura que históricamente ha nucleado la delegación de funciones por excelencia- no hace más que abonar a esta confusión. Por otra parte, no parece coherente diseñar una Oficina Judicial especializada y profesional para apoyo a los jueces y, por otro lado, entregar un conjunto de asistentes a cada juez por separado. Es lo que en la administración más elemental se conoce como duplicación de funciones.
En este punto también parece por fuera de la lógica de profesionalización de lo administrativo que se pretendió instaurar, la existencia de tribunales con facultades de superintendencia. La dotación de personal debe ser analizada por las áreas técnicas correspondientes del Consejo de la Magistratura y, en su caso, con participación de la Comisión de Implementación.
En cuanto a las facultades de administración de recursos -que es clave para una gestión profesional de los tribunales- la ley actual también invita a la confusión en su núcleo esencial. Por un lado, plantea como principio la imposibilidad de los jueces de ejercer funciones administrativas o de gestión de recursos, entregando dicha facultad al Director de cada oficina judicial pero, por otro, atribuye a las Cámaras la posibilidad de ejercer su propia superintendencia y organizar su propio funcionamiento. Si bien señala que esto se realizaría sin invadir las atribuciones previstas para la Oficina Judicial, no se advierte cuál es la utilidad de una regulación de esta naturaleza que colisionará en la práctica con las facultades de dicha oficina. Más aún, teniendo en cuenta que el Director de la Oficina tiene rango de Secretario Letrado y no de Juez.
La noción de superintendencia que alude a la posibilidad de dirigir, administrar y supervisar los recursos humanos y materiales de la organización con el objeto de alcanzar el fin institucional, es incompatible con la idea de separación de funciones administrativas y jurisdiccionales que contiene la actual ley. En cuanto a la posibilidad de acotar dicha facultad a la posibilidad de regular su propia organización en términos de funcionamiento, la realidad es que ello está previsto en la propia ley bajo la idea de creación de una estructura de Colegio determinada, complementada con las funciones de coordinación con la Oficina Judicial prevista para los Presidentes y Vicepresidentes de los respectivos Colegios y con las facultades de diseñar la intervención más efectiva posible de los jueces que posee la Oficina Judicial. La noción de superintendencia conspira contra las posibilidades de profesionalización de la nueva gestión administrativa.
Por otra parte, el Director de la Oficina Judicial carece de un mecanismo adecuado de designación. Consideramos que debiera existir un concurso público para seleccionar aquellos perfiles de profesionales con especialización en gestión, tal como se sugiere en la modificación del artículo 44. De lo contrario, se corre el riesgo de seleccionar funcionarios con perfiles más propios de la judicatura tradicional, generando así un incentivo para alimentar la carrera judicial por fuera de las necesidades de construcción de una verdadera carrera administrativa.
Si lo que se pretende es profesionalizar la gestión de los tribunales para hacerlos más efectivos y transparentes, lo cierto es que el esquema de gobierno de las Oficinas Judiciales también condiciona fuertemente dichos postulados. Las nuevas oficinas aparecen dependiendo orgánicamente de una Cámara de Casación que en realidad no debiera existir en el sistema definitivo de los Colegios de Jueces. En su caso, el “Colegio de Jueces de Casación” debería relacionarse de modo horizontal con el Director de la respectiva Oficina Judicial para lograr un funcionamiento armónico de la gestión. De lo contrario, la impronta de los Jueces se fagocita al funcionario administrativo, que además está previsto como de menor jerarquía.
Por otra parte, es importante señalar que el órgano que por Constitución es el encargado de velar por la eficaz prestación del servicio de justicia es el Consejo de la Magistratura. Por ello se sugiere una modificación del artículo 48 de la ley 27.146. Lo cierto es que en estas cuestiones están involucradas muchas decisiones relacionadas con la organización y la gestión del trabajo de los jueces. Temas en los que en general el Poder Judicial ha resistido reformas. De esta manera, las Oficinas Judiciales deberían depender orgánicamente del Consejo y no de las cúpulas del Poder Judicial, que deberían dedicar la mayor parte de su tiempo al conocimiento y decisión de los conflictos, que es la función constitucionalmente asignada. En base a ello se sugiere una modificación del artículo 46, en pos de revisar la dependencia orgánica de las Oficinas. Esto además permitiría a los Directores de las Oficinas Judiciales disponer de una independencia necesaria para desarrollar criterios de racionalidad y eficiencia en la gestión por sobre la lógica tradicional de administración promiscua de los jueces.
Dentro de los procesos de diseño de las reformas judiciales, lamentablemente la tradición extendida ha sido el poco interés destinado a producir transformaciones significativas en las estructuras organizacionales y los modelos de gestión asociados. Es así que muchas reformas sustantivas a la justicia han sido diseñadas desconectadas del nivel de gestión del sistema, lo cual ha significado que muchas de ellas no lograran cumplir con los objetivos que se habían propuesto en un inicio. Es absolutamente necesario que la gestión judicial abandone la función histórica de tramitación de un expediente y adopte, en cambio, el nuevo rol cuyo objetivo es desarrollar de forma efectiva y eficiente las audiencias orales. En esta perspectiva se ha ido instalando con fuerza en la agenda judicial de América Latina, la idea de que las oficinas judiciales son el motor de los procesos reformados.
El presente proyecto busca responder a la necesidad de modernizar las herramientas para enfrentar nuevas formas de criminalidad. La implementación del sistema acusatorio requiere de una organización de la justicia penal que permita avanzar eficazmente en el nuevo modelo. Debemos concluir con los resabios de una estructura judicial organizada en base a juzgados, donde los jueces asumen “el dominio de su propio territorio, con su propia cohorte de empleados, mobiliarios y demás enseres. Un esquema feudal, burocrático y autonomizado que, al asumir las impropias funciones de investigación y persecución, además de conculcar un elemental criterio de imparcialidad, exhibe la falla derivada de la total ausencia de estrategias y políticas de persecución penal.” Hablamos de una nueva concepción en el ejercicio del poder, y de la necesidad de saldar el incumplimiento histórico con la Constitución que proyecta un juicio oral, público, contradictorio y por jurados.
Es por estos motivos que solicito a mis pares me acompañen en la aprobación del presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| COPES, ANA ISABEL | SANTA FE | DEMOCRATA PROGRESISTA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION PENAL (Primera Competencia) |